扬波/编译

【知远导读】俄军“新面貌”改革通常也被称为“谢尔久科夫改革”或“谢尔久科夫-马卡罗夫改革”。这次改革号称“1918年以来俄历史上最激进的一次军事变革”，但仍是一次不彻底的改革。

近年来，很多俄学者从军事战略、经济形势等视角探寻其成功或失败的部分，分析原因和教训。本文选自俄《政治学》刊物2022年第2期，作者引入西方“advocacy coalitions”分析框架，解读军队、军工综合体、杜马、社会智库等“施压联盟”对俄军事改革进程的影响。

应说明一点，我国学界习惯将“advocacy coalitions”译为倡导联盟或倡议联盟，俄国内则译为“支持联盟”（коалиция поддержки）或“施压联盟”（коалиция давления），本文遵从后者。

全文编译如下：
2008-2012年俄军经历重大调整变革，几乎所有军事组织要素都受到冲击。
改革者虽然得到总统和国防部长在政治和财政方面的支持，但仍未实现全部改革目标，一些改革计划被搁置或取消。
改革方案在文职官员和军人群体中引发大量不满，最终促成国防部长谢尔久科夫离职。
那么，无论俄罗斯的军事改革是成功或失败，其原因究竟是什么？

俄罗斯的军政关系与军改动因

本文采访了18位曾参与制定改革政策或跟踪改革计划落地成效的学者、国防部记者和前政治家（预备役军官、国家杜马议员和独立专家）。1人因担心话题过于敏感而拒绝接受采访。为保护访谈者不被审查，本文没有公布他们的身份。调研发现，军人联盟与总统联盟之间存在的斗争，是国防部不能彻底推行改革的主要原因。这种斗争最终导致谢尔久科夫离职，同时中断了俄军的激进改革进程。在军政关系中发挥主要作用的不是改革的具体举措，而是改革者行事风格与军人群体主流价值观念是否一致。

从理论上来说，军队高层要么听命于文职当局，要么辞职走人。
但谢尔久科夫的改革案例却表明，军队高层为了抵制国防部长的命令，可以通过私人渠道直接向决策者（比如当时的总理普京）建言献策。
还有一些军官因地位显赫而无法替代。
于是，他们就成了军事改革的“否决者”（veto player）。
总统联盟在规划改革方案时不得不考虑这些人的立场。这种超乎常规的军政关系凸显了俄政治体制的局限性——缺乏议会问责机制，各机构之间也少有政治支持，改革者不得不面对拥有强大政治影响力的“准政治家”。

在军事领域，掌握权力的联盟（国防部长及其属下）理论上可以强力推行变革，但事实并非如此。
本研究中，联盟是指拥有共同价值信念和固定协调渠道的群体。

在国防改革中，军方联盟可能包括总参谋部军官、军工企业代表，而文职联盟可能包括部分议员、政府要员和民事企业代表。
相关行为体的类型和数量将决定军事改革的成败与否。
尽管国防政策是由专业人员从专业角度规划的，但仍会受到外界施压影响。

早在2004年左右，精英阶层就已开始讨论军队即将开始结构性调整。
2005年，时任俄军总参谋长巴卢耶夫斯基大将提出，俄军应尽快转为更机动灵活的旅营级结构，并由私营公司承担清洁和餐饮等非军事任务。

三年后，这些主张成了谢尔久科夫改革方案的两个支柱（2007年2月15日，普京任命谢尔久科夫为国防部长）。
2008年5月，部分军事专家开始起草大规模军事改革方案。

启动改革的一个重要原因是2008年俄与格鲁吉亚爆发五日战争。
这场战争迫使俄高层重新评估国家军事体系。
所有受访者都认为俄军在格鲁吉亚的表现很差。一名军事记者称，“第58集团军司令没有自己的通信设备，用我的卫星电话呼叫炮兵部队”。

谢尔久科夫的军事改革实际上是早就筹划好的。官方称改革始于俄格战争之后，但实际上此前数年就已开始酝酿改革计划。
克里姆林宫对国际关系体系的看法发生了变化，与格鲁吉亚的战争带来了意想不到的外部冲击。
2008年10月，谢尔久科夫亲自提出改革计划。

“施压联盟”的构成

本文基于行为者政治信仰和职务关系，将影响军事改革进程的相关群体划分为总统联盟、军方联盟和文职联盟。
总统联盟是改革的主要发起者和控制者。
这是苏联解体后政治制度的一个特点，总统象征性地凌驾于制度之上，控制着行政、立法和司法部门，总统对文职联盟或军方联盟的偏袒可以改变国防领域的某些政策走向。
军方联盟负责履行总统和国防部长有关军事要求。
文职联盟对军事改革的反对意见最大，他们既反对改革的所有激进方面，也反对国防部长本人。

总统联盟。2008年5月德米特里·梅德韦杰夫成为俄总统。
此前，梅德韦杰夫已经在普京的国家官员队伍中积累了相当丰富的从政经验。
据公开报道，梅德韦杰夫与普京在工作层面和私人关系层面保持良好关系。
梅德韦杰夫的行事风格也符合普京的喜好。

克里姆林宫为确保军事改革成功，首先要找到一位不会反对改革目标并具有管理能力的国防部长。
阿纳托利·谢尔久科夫成为这个人选。
谢尔久科夫的从政生涯始于2000年，当时他刚与普京在圣彼得堡的“亲密战友”祖布科夫之女尤利娅·波赫列贝宁娜结婚。
一位前国家杜马议员评价，谢尔久科夫绝对忠诚，没有任何政治野心。
谢尔久科夫与军队没有私人关系。
这一点非常重要，因为普京出任总理后就失去了对军队的直接控制。

然而，谢尔久科夫的任命非常出人意料。
他不顾及高层军官的传统和信仰，有时还公开批评他们。
一位军事记者称，谢尔久科夫最初粗鲁无礼，对军队态度并不友善，他以为只要挥挥手，就能让将军们把一切做好。
他在联邦税务总局的女下属们也认为自己能轻松地指挥部队（编注：谢尔久科夫任国防部长后将其部分下属带进国防部），她们喜欢欺压将军。军事精英阶层不习惯文职官员发号施令，尤其是没有军事经验的女性。
正因为如此，军事改革在兵团指挥员一级遇到了很大阻力。

谢尔久科夫预先组建了一个效忠于他的联盟。
他把联邦税务总局的下属们带进国防部，削弱将军们的权势。

谢尔久科夫想把军队变成“拥有武器装备的私营企业”。

一位原国防部部务委员会成员指出，没有哪个军人会从心理上接受这样的转变，谢尔久科夫慢慢明白其所作所为的后果，并开始折衷让步。

梅德韦杰夫的上台意味着文职群体更积极地参与国防政策制定。
比如，外交与国防政策委员会（一家俄智库）是最有影响力的文职行为体，委员会的专家们参与了改革计划的制定。
该委员会创始人之一维塔利·什利科夫曾是一名格鲁乌情报官员，与谢尔久科夫部长有私人交情。

组建必要的改革联盟是成功实施改革战略的必要条件。
但联盟过于广泛难免会削弱改革的激进性，过于狭隘则难免势单力薄，不足以对抗改革“否决者”。

军方联盟。总统联盟需要挑选一位有能力但不会抵制激进改革的总参谋长。
2008年6月，马卡罗夫将军成为这样的人选。
马卡罗夫的前任巴卢耶夫斯基将军是激进改革的反对者，曾公开批评谢尔久科夫甚至普京的决定。
例如，他批评当局退出《中导条约》、将海军总部迁往圣彼得堡等决定。
不同于巴卢耶夫斯基，马卡罗夫是一个非常忠诚和有执行力的人。
军事专家们指出，改革落在了他的身上，他什么也没有承诺，他是一个冷静、可塑的人，他没有野心。
受访者还称，除了忠诚之外，他还非常了解军队，能够完成自己的任务。
马卡罗夫将军担任总参谋长极大削弱了军方联盟抵制改革的能力。

一名军事记者指出，“马卡罗夫阻止国防部长激进主义的能力很弱。梅德韦杰夫对国防部几乎没有控制权。
马卡罗夫本应更好地向谢尔久科夫解释军事问题，但他有时却说一些不着边际的话，这让所有人都感到惊讶。”
事实上，马卡罗夫将军很少公开发表意见，但他的所有发言都代表谢尔久科夫的意见，不仅严格遵守事实，而且遵守其逻辑。

马卡罗夫是一个强硬的改革执行者，他从不质疑国防部长的决定，并努力执行命令。
2012年，在被解职前九个月，他表示俄罗斯军队已经完成结构性重塑，并准备启动大规模重整军备规划。

然而，马卡罗夫未能实施这一计划，相关工作转交给他的继任者瓦列里.格拉西莫夫将军。

文职联盟。
包括军工综合体代表、改革期间的退役军人、国家杜马议员等，他们多对改革持批评态度。
一些退役军人在军队服役数十年，没能从国防部领取公寓住房和社会保障，因而心生怨恨。
还有一些人在退役后开始活跃于政治舞台。
他们经常在媒体上发表不同意见，在各地组织示威游行，反对梅德韦杰夫和谢尔久科夫的改革主张。

俄国防部为回应公众批评，尝试组织文职专家和国家杜马议员见面会。
统俄党议员维克托·扎瓦尔津（预备役上将）在2011年12月前一直担任杜马国防委员会主席，这种人事安排导致杜马处于被动地位，服从于国防部的要求。
然而，少数来自其他派别的议员成为谢尔久科夫的积极批评者，在国家层面表达了反对意见，但并未干预最终投票。
一名前国家杜马议员指出，“我们在国家杜马安全委员会上提出问题，谢尔久科夫作为回应，只是组织了一场盛大发布会，摆放了漂亮的文件夹和丰盛的美食。”

杜马几乎没有能力直接影响改革。

谢尔久科夫还成功激起国防工业体系的反对。
他在与军工综合体代表谈判时态度强硬，并要求降低国防订货价格，损害了一些工厂的利益。

改革过程中的矛盾

谢尔久科夫的军事改革方案包含三大支柱。

一是裁撤“架子部队”（这些部队是由数名军官和十几名士兵组成的军事物资储备基地，不具备战斗力），所有部队都转为长期战备状态。
国防部解散了这些部队，但导致俄军物资技术保障勤务发生变化，国防部拥有的仓库、房地产和土地规模大幅缩小。

二是提高武装部队的机动性和活力，确保对不断变化的战场局势做出敏捷反应。

三是大规模重整军备，建立高效的军工综合体。

团营级单位的解散迫使数千名军官退役。
然而，军队员额的减少也带来了一些问题。
据受访者称，国防部干部总局向各军区下达了军人退役比例。
裁员期间，没有对军队所需编制进行深入研究，引发了一系列反常现象：有些年轻军官拒绝晋升，因为他们知道工资不会上涨，但工作量会大幅增加；还有些初级军官被降为中士。

由于国防部无法完成军士招募计划，改革期间出现了指挥断档，军官和军士更难履行基本职责。

改革的第二个主要举措是将六大军区合并为四个联合战略司令部。

2007年12月，国防部试验性成立了东部地区司令部，这是未来军队结构改革的前奏。
试验最终失败，该地区司令部于2008年5月被取消，巴卢耶夫斯基将军也随之辞职。

这一变革将作战指挥权从莫斯科下放到军区一级，所有军兵种部队完全隶属于联合战略司令部司令，剥夺了军种总司令对部队的作战指挥权。

陆军的五级指挥结构（军区—集团军—军—师—团）被压缩为三级（战役司令部—旅—营）。
然而，改革遭到了空降兵和战略火箭兵的反对。空降兵司令沙马诺夫将军公开表示，空降兵部队战备状态一直很好，没有调整结构的必要。

国防部中央指挥机构几乎缩编3/4，从51000人压减至13400人。
2012年国防部还保留了约3000个文职岗位，这加剧了军队内部对新变化的不满。
数千名军官失去工作，部分人员后来成为反对谢尔久科夫的“中坚联盟”。

国防部公开批评军工系统不能按时交付现代武器装备，因此只能采购法国的“西北风”级两栖攻击舰、意大利的军用车辆、奥地利的射击武器、以色列的无人机及德国的训练设备。

这个决定在俄军历史上是史无前例的，触犯了所有联盟中保守派的信念，因为他们坚信俄军只能使用俄制武器和军事装备。

此外，重整军备计划还引发了国防部与总统联盟中的财政部的冲突，并导致财政部部长库德林辞职。
国防部武器局局长弗拉基米尔·波波夫金上将是重整军备计划的主要起草人。

国防部一名记者说，“梅德韦杰夫于2010年12月31日签署了该计划，库德林后来才知道，他曾多次主张将该计划削减至2000亿美元。”

此外，库德林还批评梅德韦杰夫和政府对经济政策干预过多、规划预算不负责任。
2011年9月，梅德韦杰夫迫使库德林辞职。
这也成为总统联盟内部分裂的重要标志。

当时有些国防工业企业并不符合国防部的新标准，但不能裁撤，因为一些百万人口大城市完全依赖于这些企业的国防合同。
例如，乌拉尔车辆制造厂是坦克的主要生产商，尽管该厂不能满足国防部对现代化装备的需求，但其对鄂木斯克、下塔吉尔和车里雅宾斯克的就业形势至关重要。
一些企业经理、市长和州长向高层游说，试图让谢尔久科夫辞职。
军工系统动员了一些地区领导人（甚至包括普京的核心圈子成员）加入抵制活动。
俄技术公司总裁谢尔盖·切梅佐夫（前克格勃将军，20世纪80年代与普京在民主德国共事）也卷入了这场冲突。

2009年，谢尔久科夫决定在军队中建立军事警察部队。
根据最初计划，军事警察部队将接管军事检察院和联邦安全局的执法权和搜查权。
这个方案引起俄联邦安全局等强力部门（总统联盟成员）激烈批评。
反对者认为此举会破坏军队反间谍等工作。
最终，军事警察部队成为一个“半独立”部门，主要调查权仍掌握在部队指挥官手中，这破坏了调查的公正性。

最后，谢尔久科夫希望彻底改变军事教育系统，计划将65所军事教育机构合并压缩为10所综合性军事大学，但相关工作未能完成。
国防部曾经就解散科洛姆纳高等炮兵指挥学校的问题召开过一次会议，要求杜马议员分析该校是否有必要保留。
一位前国家杜马议员称，科洛姆纳学校确实没有留存的必要，但军事教育在俄罗斯拥有悠久历史和光荣传统，谢尔久科夫的改革仍被批评为“摧毁军事教育体系”。

从军事-社会关系看谢尔久科夫的改革

客观来说，谢尔久科夫的军事改革集成功与失败于一身。
俄国防部成功提高了部队的灵活性与机动性，实现了部队的常备状态，并开始对军工系统进行深度现代化改造。
此外，改革还迫使最具激进批评态度的军官和政府人员辞职，这事实上有利于国家机器的顺利运转。

在军事改革中，调整军队结构与加强战备最不具备政治色彩，因此也是更容易实现的。
而政治化程度较高的改革内容则遭到了文职联盟和总统联盟部分代表的抵制。
组建军事警察、建立职业士官群体、调整军工综合体、改革军事教育都遭到强烈反对。
执法机构和联邦安全局阻碍批准相关法律草案，延缓军事警察的建立。
军事教育改革受到了教育工作者和公众的强烈批评。
国防部试图通过组织公开听证会阻止这些反对者。
尽管受到严厉批评，但改革在谢尔久科夫辞职后才被取消。
空降兵结构改革在沙马诺夫将军的影响下完全被取缔。

总的看，抑制军事改革的三个主要因素是——高层军官有渠道私下晋见普京、其他安全机构的施压、谢尔久科夫团队成员受到刑事起诉。

谢尔久科夫本人的个性特点也是导致改革受阻的激化因素之一。
他对军官群体不礼貌，并且解散了俄历史上的英雄部队，使其很难与军方联盟维持良好关系。
与此同时，社会运动、杜马向国防部长和总统的呼吁是徒劳无功的。

本文的研究结果对一些国家的政策制定有一些启示。
首先，即使得到俄罗斯政治领导人的充分支持，政策制定者及其改革方案也会受到其他行为体的影响。
其次，过于迅猛的变革不利于建立广泛的支持者联盟。
总统联盟可能只涵盖部委高官和国防部长的追随者。
“否决者”如有能力直接接触俄罗斯最高权力者，则可以中断部分改革方案。

军改之难——基于“施压联盟”框架剖析俄军“新面貌”改革