埃及塞西政府减贫实践及启示

李振杰马晓霖

2011年“一•二五革命”爆发后，埃及政治局势持续动荡，国民经济遭遇巨大冲击，社会处于跛足的畸形状态，贫困问题随之加剧。近年来，尽管政局逐渐恢复稳定，但资源分配不平等、资产和收入差距扩大现象愈发凸显，严重制约埃及经济与社会的稳定和发展。基于基本国情，通过削减贫困缩小两极分化、提升整体经济水平已成为埃及政府当下最重要的阶段性任务。从长远角度来看，消灭贫困也成为埃及未来实现减贫、脱贫致富以及均贫富的应有之义和必经之路。

塞西执政以来高度重视贫困问题，将2030年之前彻底消除绝对贫困列为国家发展战略目标，减贫工作在取得阶段性进展基础上继续向纵深推进。尽管受新冠肺炎疫情的不利影响，埃及仍见证了20年来贫困率的首次下降，为广大第三世界国家提供了重要且有益的借鉴。

一、埃及的贫困状况

（一）整体贫困率处于较高水平

埃及经济早在上世纪80年代末就已进入下行通道，直至2011年，即“阿拉伯之春”革命爆发当年，增长率从上年5.1%锐减至1.2%，失业率跃升至11.9%。同时，人口爆发式增长趋势并未减缓，居民人均财富水平迅速降低。尽管新任政府推出一系列重大改革举措来提振经济，但历史问题积重难返，经济恢复面临极大阻力，导致贫困问题日益严峻。

埃及整体贫困率从1999/2000财年的16.7%到2017/2018财年的32.5%，18年间几乎增长一倍。在政府一系列努力之下，2019/2020财年贫困率首次回落至29.7%，但在世界范围内仍属较高水平。目前，随着粮食危机日益严峻，埃及贫困率重回上升趋势的可能性也在逐渐加大。

（二）贫困程度呈现显著空间差异

埃及不同区域间、城市和农村间的贫困程度呈现较大差异。下表显示了埃及不同地区在两个关键时间节点的贫困率及变化情况。（贫困线为每人每日1.9美元）

数据来源：埃及中央公共动员与统计局（CAPMAS）

如上表所示，上埃及地区（南方）贫困率显著高于下埃及（尼罗河三角洲或北方）地区，农村贫困率普遍高于城市。在2015-2018年这一时间区间内，除上埃及农村外，所有地区的贫困率均有所增加。从具体数据来看，尽管上埃及农村的贫困率有所下降，但它仍然是贫困人口比例最高的地区。

（三）贫困加剧与资源要素分配不公相关

出于财政压力，埃及历届政府在推进经济结构改革的过程中不断调整再分配格局，逐步削减对食品、能源的补贴，结合外部环境更趋复杂严峻和不确定，埃及物价连年上涨，极大加重了低收入家庭的负担。

对农村和偏远地区来说，基础设施建设滞后、教育和医疗资源极度匮乏导致当地居民缺少进步机会，贫困状况不断加剧，进一步增加了制约经济发展、威胁社会安全的不稳定因素。

二、塞西政府的减贫措施

（一）保障性福利项目兜底，着力消灭绝对贫困

2015年，塞西政府启动 “团结和尊严”社保专项计划，针对最弱势群体提供援助款项，包括每月向弱势家庭提供有条件养恤金，向老年人、严重残疾和疾病患者以及孤儿提供无条件养恤金。截止2021年底，已有380万个贫困家庭约1410万人受益于现金援助项目，政府用于现金援助的预算也由计划制定之初的37 亿埃镑增至190 亿埃镑，增幅高达500%。

新冠疫情期间，塞西政府向困难家庭累计提供了价值20亿埃镑的物资援助，包括食品、衣物、防疫用品、防寒用品等。埃及社会团结部联合相关企业在斋月期间为贫困人口免费提供食品礼包。“埃及万岁”基金组织的慈善车队为贫困地区的居民提供大量食品、家电、医疗器械等援助物资。卫生与人口部组织多批次医疗车队为贫困地区民众提供免费医疗服务。

（二）加强农村地区基础设施建设，缩小城乡差距

2019年，塞西首次提出“体面生活”倡议，旨在通过政府和社会机构的共同努力为埃及低收入农村人群提供体面的生活。倡议总预算1030亿埃镑，覆盖16个省的624个村庄。

该项倡议分3个阶段实施，当前所处的第一阶段主要针对贫困率达到或超过 70% 的村庄，以改善农村基础设施条件为主要内容。具体措施如下：第一，改善水利基础设施，包括新建污水处理系统和泵站、改扩建水管网、建设自来水厂为居民提供清洁饮用水。第二，新建35万套住房，同时翻新老旧房屋，改善人居环境，保障居民适足住房权。第三，扩建电力及天然气网络，为1400个村庄约100万座住宅和1.4万座政府办公楼提供宽带网络服务。第四，补齐农村交通基础设施建设短板，新建 1.45 万公里里程道路，将偏远农村同沿尼罗河纵贯南北的交通要道连接起来。第五，建设乡村医院和卫生所，提供配套的手术设备和残疾人康健设施。第六，新建乡村学校，为当地适龄儿童增加受教育的机会，同时改扩建老旧校区，总计增加1.3万间教室并配套教学设备。

（三）加强针对落后地区开发式扶贫，缩小地区差距

为缩小南北发展差异，埃及政府早在2007年初就已提出上埃及开发战略。塞西执政以来，进一步推进上埃及开发工作，具体措施包括：建立自由贸易区、工业园区和现代农业产业园；新建具有先进基础设施的城市社区；制定一系列有助于工业、农业和采矿业发展的帮扶政策等。截止2021年底，埃及政府对上埃及各省开发项目的投资总额已累计1.1万亿埃镑，据总理马德布利称，开发项目成功率达到96%。

除了增加公共投资，埃及中央和上埃及地方政府还出台一系列有助于吸引本国及外国私人投资者的积极倡议和鼓励措施，例如创立政企联合体，给予投资企业一定优惠并授予其运营权；给投资者免费提供上埃及各省（法尤姆省除外）的土地；通过工业现代化中心和技术培训中心为新兴企业提供技术支持。这些措施帮助上埃及各省逐渐摆脱“一穷二白”的落后面貌，提高了自主发展能力。

（四）积极推进教育和创业脱贫，提升贫困人群内生动力

扶贫先扶智。尽管埃及实行免费教育体制，基本保证了普通教育在大众间的普及，但由于教育资源严重分配不均，各地区的教育质量呈现出巨大差异。近年来，塞西政府加大对落后地区教育事业的支持力度，包括部署教育基础设施建设、加强教师培训、推进教育信息化改造等。同时，积极宣传和推广全纳教育理念，完善教育体系，通过与国际机构、国内外企业及民间团体合作，建设面向青年、妇女、残障人士等不同类型人群的职业培训中心，帮助他们提升就业技能，获得就业机会。

塞西政府还着力建立系统高效的创新创业支持体系，推出各类项目鼓励中小企业创业和家庭生产。经过多年努力，中小企业在埃及全部企业类型中的占比已达80%，GDP贡献率逐年增加，在推动经济发展、增加就业岗位、缩小贫富差距等方面发挥了重要作用。

（五）强化计划生育措施，针对重点问题精准减贫

人口过快增长是导致埃及贫困问题加剧的主要原因之一，埃及中央公共动员和统计局的数据分析显示，发生贫困的概率和家庭人口规模呈正比。强化计划生育措施可有效降低家庭的生育和抚养成本，减小贫困人口基数，缓和人均财富缩减速度。

为实现这一目的，塞西政府推出一系列措施，使计划生育和扶贫减贫结合起来。首先，加强计划生育宣传工作，提高社会对人口负担制造贫困这一事实的认知水平，通过宣讲会、社区剧场等渠道加强对妇女的观念教育。其次，在生育率极高的农村和城市贫民窟建设计划生育诊所，开展免费的计划生育和节育服务，同时大量培训可提供相关服务的专业医护人员。

再次，设立专项培训课程，帮助育龄妇女掌握劳动技能，提高其参与社会生产的积极性。最后，政府在此前“两个（孩子）就够了”倡议的基础上，开始研究对生3个及更多孩子的家庭进行法律处罚的可行性，以期运用法律制度控制生育，为家庭和社会减小经济负担。

三、埃及减贫和均贫富经验对发展中国家的启示

（一）优化二次分配结构，鼓励与扩充三次分配

发展中国家经济发展水平普遍欠佳，社会生产力和居民收入都处于较低水平，这就导致贫困人口基数较大，生活在偏远地区的人群很难找到增加收入的有效途径。为了切实有效地缩小贫富差距，政府必须积极发挥调节作用，完善保障性福利制度，为最贫困的人群兜底。

但由于政府的财政资金有限，通过扩充三次分配体量来获取补充资源很有必要。政府和社会需积极引导并鼓励大型企业、慈善基金会乃至富裕阶层个体资助救济资金或捐赠救济物资，尽可能推动社会财富的共享与普惠。

（二）政府、企业与社会组织需开展深度合作

塞西政府在推进减贫事业的过程中主要发挥统领和引导作用，相关企业和非政府组织实际参与政策执行和相关公共服务的供给。以埃及“慈善之门”扶贫行动为例，社会团结部发起倡议并进行监督，“埃及万岁”基金会统筹安排调度资金，相关企业和民间组织提供援助物资和运输车队。在各方共同努力下，这项行动已使埃及在加强社会保护、改善公民生活条件方面树立了非洲典范。

这种方式值得所有国家借鉴和推广。首先，政府不大包大揽可节约行政开支；其次，对口企业和专业化的社会组织参与其中可有效提升政策执行的准确性；第三，多方合作可大大提升工作效率，节约时间成本。

（三）持续推进落后区域基础设施建设和产能开发

同埃及一样，绝大部分发展中国家都存在地区发展不平衡、城乡发展差距过大的问题。各级政府应高度重视落后地区电力、交通、互联网、教育、医疗等领域的基础设施建设，并做好后续保障。此外，政府还应联合社会力量大力发掘落后区域的特色资源优势，积极推进产能开发，从而提高当地居民的收入水平。

由于这些落后区域的经济基本面极度脆弱，政府在完成首轮建设和开发工作后还应设立巩固期，结合当地具体情况继续保持一定的资金投入力度，保持针对投资企业的优惠政策相对稳定，扶持当地发展走上正轨，避免出现大规模的返贫现象。

（四）意识到精神扶贫的重要性

教育、文化、科技资源严重分配不均是第三世界国家贫富差距不断扩大的主要原因之一。因此，政府在为贫困人群提供经济资助的同时，还需清楚意识到精神扶贫的重要性。唯有提升贫困人群的内生动力，使其具备进步发展的主观能动性和基本能力，才能有效缩小两极分化，提升社会整体发展水平。

一方面，政府应不断优化教育政策，推广并实践全纳教育理念，让尽可能多学龄儿童和青少年得到受教育的机会，财政状况较好的国家还应建立普通教育、职业教育、高等教育有机衔接的完整教育扶贫体系，为贫困人群打开上升和进步的通道。另一方面，政府应加强对创新创业的支持力度，帮助更多落后地区的人群适应符合时代发展特征的先进生产方式，从而推动生产力发展和社会全面进步。

（五）结合具体国情实施精准政策

发展中国家贫困问题凸显，既来自于与世界其他地区相同的原因，也来自于这些国家的特殊情况。以埃及为例，人口过快增长导致该国贫困人口基数不断增加、贫富差距不断扩大。因此，强化计划生育措施、遏制人口增长成为减少贫困、为日后推进共同富裕铺设道路的重要举措。

各国政府应结合具体国情，找到诸如人口过多、气候恶化、环境污染、经济结构单一等影响经济发展、制造贫困、加剧两极分化的关键症结所在，并制定精准的应对措施。此外，还应根据不同阶段的不同情况做出适时调整，确保相关政策有的放矢。

李振杰 马晓霖：埃及塞西政府减贫实践及启示

李振杰马晓霖：埃及塞西政府减贫实践及启示