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反垄断大年罚超233亿：医药建材罚单刷新，平台垄断案过半

2022-01-24 15:47

2021年，中国反垄断“大年”。

反垄断法修正草案首次提请全国人大常委会会议审议；中央印发《关于强化反垄断深入推进公平竞争政策实施的意见》；针对平台经济和原料药领域的反垄断指南相继公布；国家反垄断局正式成立，监管体制迎来改革。

顶层设计不断完善，执法动作也极为活跃。1月21日，市场监管总局微信公号“市说新语”发文介绍2021年市场监管工作时提到，全国共查处垄断案件175件，同比增长61.5%，罚没金额235.86亿元。

为了解强化反垄断这一年的执法情况，南都·反垄断前沿梳理市场监管总局反垄断局官网2021年公布的164起执法案件进一步分析，试图了解反垄断监管的重点领域，所规制的垄断行为及其处罚情况。

案例显示，2021年市场监管总局首次依据《反垄断法》整治平台“二选一”乱象；多家互联网巨头因并购“抢跑”被顶格处罚；一些垄断高发的传统领域也迎来强监管，医药、建材行业的反垄断罚款纪录被刷新。

大幅增长！2021年披露164起垄断案

回顾2021年，反垄断监管重锤接连落地。据南都·反垄断前沿统计，2021年市场监管总局反垄断局官网共披露了164起执法案件，合计罚没款约为233.67亿元。

从垄断行为类型看，涉垄断协议案15起，滥用市场支配地位案11起。经营者集中案最多达100起，其中95起为未经申报实施经营者集中，4起为附条件批准案，1起为禁止经营者集中案。另有38起行政性垄断案件被通报。

2021年反垄断执法数据。

南都·反垄断前沿统计发现，2019年总局反垄断局官网披露的行政处罚案件33起，2020年为34起。需要说明的是，市场监管总局反垄断官网公布查处的案例，并不能完全覆盖当年的结案量——因为还有各省市场监管局官网通报的案件未及时纳入统计，部分已办结案件有可能暂未公开披露。

过去两年的执法数据，可从另一个渠道窥见。2019年，市场监管总局首度披露《中国反垄断执法年度报告（2019）》，数据显示2019年共立案调查103件，结案46件，罚没金额3.2亿元。2020年总局再次发布年度报告指出，垄断案件结案109件，罚没金额4.5亿元。

对比三年执法数据可见，2021年执法机构查处的垄断案件涨幅明显，这说明反垄断执法力度在加大。同时，2021年也是近年来官方披露案件情况最多的一年，可见执法透明度亦有所提高。

从执法机构情况看，市场监管总局直接查办的案件共有104起，包括100起经营者集中案件，3起滥用市场支配地位案和1起垄断协议案；省级市场监管部门公开披露查处的垄断案件为60起。

2021年总局反垄断局官网披露各地查处的垄断案件情况。

具体到各省情况，山东历年查处垄断案件量在全国名列前茅，2021年继续以公开披露7起拔得头筹。

以5起案件排名第二的福建可谓后来居上，2021年在反行政垄断上连连发力。2021年2月，福建省市场监管局通报“福建反垄断第一案”，纠正福州市交通运输局指定道路运输企业安装应用行为，此后又一连公布了4起行政垄断案。

排得第三的是安徽、甘肃、云南、江西，查处垄断案件均为4起。

6家行业协会因垄断被罚，一案牵涉21家企业

反垄断在反什么？南都·反垄断前沿盘点发现，15起垄断协议案中，具有竞争关系的企业间就“固定或变更价格”达成合谋的情况最多，且多起案例存在行业协会主导的身影。

数据显示，2021年共有6家行业协会因垄断被罚，其中四川省水泥协会、丰城市预拌混凝土协会收到顶格50万的罚单，海南省消防协会被处40万罚款，嘉兴市二手车行业协会被罚30万，另有两家协会被罚20万。

2021年共有6家协会因组织达成垄断协议被罚。

由行业协会主导推动的垄断案件，通常牵涉的企业数量较多。以海南省消防协会为例，其内设机构——消防维保检测行业分会以签订《行业自律公约》为由，共组织21家会员单位达成并实施固定、变更消防安全技术检测价格的垄断协议，涉案企业均被处以上一年度1%的罚款。

另有三起案件显示，两家企业因在反垄断调查中发挥关键性作用——率先主动向执法机关报告达成垄断协议的有关情况并提供重要证据，而不予处罚；还有一家游船公司因实施垄断协议仅3个月且上一年度无销售额，仅被责令停止违法行为。

在11起滥用市场支配地位案中，发生在医药行业的有3起，平台经济3起，供水燃气等公用事业4起，还有1起与航空领域有关。涉案企业的主要垄断行为表现为，滥用市场支配地位以不公平的高价销售商品、附加不合理交易条件、拒绝或限定交易行为等。

在一起涉及国企的滥用案中，中航油云南分公司因在航空煤油费之外附加不合理交易条件，向云南省内的航司收取公路运输第三方费用，而被罚没1252.64万元。

三起平台经济领域的滥用案均与“二选一”有关，涉及阿里、上海食派士和美团。几起案件为争议多年的平台企业实施“二选一”行为划出规则底线，监管效能开始显现。

不久前，市场监管总局副局长、国家反垄断局局长、国务院反垄断委员会秘书长甘霖接受媒体采访时表示，2021年“618”和“双11”期间，网络零售市场“二选一”行为基本停止，市场竞争秩序明显好转。

平台垄断案占比过半，聚焦二选一和并购“抢跑”

2020年底，中央释放“强化反垄断和防止资本无序扩张”信号，随后国内平台反垄断执法打破多年沉寂——阿里、阅文、丰巢因违法实施经营者集中，各被顶格罚款50万元。

过去一年，平台反垄断执法不断推进。南都·反垄断前沿统计发现，2021年市场监管总局通报的反垄断执法案例中，过半涉及互联网企业。除3起平台“二选一”案外，还有85起违法并购案、1起禁止集中案。

南都·反垄断前沿注意到，2021年平台领域并购“抢跑”处罚案呈现“井喷”态势，总局分批次公布的85起未经申报实施经营者集中案，每张罚单均按50万顶格处罚。

从涉事企业看，国内知名互联网企业基本“榜上有名”。腾讯以涉案23起领先，阿里21起居次，滴滴也有14起未依法申报实施经营者集中案被通报。

2021年互联网大厂未经申报实施经营者集中被罚情况。

2022年，反垄断新年首罚仍指向平台经济领域。1月5日，市场监管总局通报13起违法实施经营者集中案，腾讯再领到9张罚单，阿里涉案两起。

需要关注的是，正在修订的反垄断法调整了部分垄断行为的罚款标准，企业并购“抢跑”今后可能面临上一年度销售额10%以下的处罚，这远远高于现行法规定。

2021年还有一起游戏直播领域禁止集中案引起关注——监管罕见叫停腾讯主导下的虎牙与斗鱼合并。这是《反垄断法》自2008年实施以来，国内反垄断执法机构公开禁止的第三起经营者集中案，也是互联网领域的首例。

随着一系列执法案件落地，监管轮廓日渐清晰，防止资本无序扩张、野蛮生长的信号明显。可以预见，未来巨头扩张的篱笆或扎紧，平台领域的“掐尖式并购”行为也将受到更严格审查。

南都·反垄断前沿注意到，过去一年，反垄断监管为竞争行为设置“红绿灯”的同时，也在重塑市场竞争格局。一个典型的案例是，网络音乐独家版权被打破。

2021年7月24日，市场监管总局对腾讯收购中国音乐集团未依法申报行为作出行政处罚决定，责令腾讯采取包括解除网络音乐独家版权协议等措施，恢复相关市场竞争状态。

2022年开年，国家版权局约谈多家数字音乐相关企业，要求“除特殊情况外，不得签署独家版权协议”“通过保底金加实际使用量结算版权费”，此次行业监管延续市场监管的思路，体现了政策的一贯性。

监管之下，未来数字音乐行业高额保底金模式能否彻底打破、曾经独占在一家的音乐版权能否向多家开放，市场上会否出现新的“玩家”，备受业界关注。

罚单千万级案件14起，医药、建材行业罚款纪录刷新

根据《反垄断法》规定，经营者达成并实施垄断协议，或滥用市场支配地位的，由反垄断执法机构责令停止违法行为，没收违法所得，并处上一年度销售额1%-10%罚款。

数据显示，2021年总局反垄断局官网公布的涉市场主体垄断的行政执法案件共有126起，合计罚没金额约233.67亿元。15起垄断协议和11起滥用案共涉及99家企业，去除不予处罚的3家，绝大多数的罚款占比落在1-3%区间。

2021年公布的垄断协议和滥用案，当事人被罚占比情况。

“吃”下最重罚款占比8%的6家企业出自同一案。2021年8月18日，市场监管总局通报，江西丰城市预拌混凝土协会及其8家会员企业达成合谋，固定和变更预拌混凝土价格、限制生产数量，还联合实施抵制交易行为阻碍外地企业进入本地市场。

因垄断行为持续长达六年，情节严重、社会影响恶劣，涉案的6家企业被处以上一年度销售额8%的罚款，另有两家因有被胁迫加入协会等情节，处罚比例较轻为3%。

南都·反垄断前沿盘点发现，2021年公布的反垄断执法案件中，高额罚单频出，共有14起案件罚款金额超过千万。当事人所属领域分别为：医药行业（4起）、建筑建材业（4起）、平台经济领域（3起）、其它行业（3起）。

2021年共有14起案件开出千万级罚单。

这其中有多笔反垄断罚单刷新行业纪录。比如前述丰城市预拌混凝土垄断协议案，当事人合计被罚2.86亿元，系目前建材行业最高的一笔反垄断罚单。

另一个关乎民生的重要领域——医药业的反垄断罚款纪录也在2021年被刷新。4月15日，扬子江药业因与药品批发商、零售药店等下游企业达成固定药品转售价格、限定药品最低转售价格的垄断协议，被总局通报处以上一年度销售额3%的罚款，计7.64亿元。

当时有专家告诉南都·反垄断前沿，这一数值几乎比过去几年医药行业所有罚单金额加起来还要高。此次重罚说明不仅社会关注度高的互联网领域，医药行业也是监管重点。

在平台经济领域，美团案开出34.42亿元的天价罚单，阿里巴巴案的182.28亿元创下中国反垄断罚金的最高纪录。

高额罚款具有威慑作用和警示意义，也透露执法的倾向。从结果来看，反垄断执法并非只盯平台经济领域，对医药、建材、公用事业等垄断高发的传统行业也在持续发力，两者呈现“齐头并进”的趋势。

38起行政性垄断案，披露数量创新高

在国内，反垄断执法还承载着纠正行政垄断行为、推进实施公平竞争审查制度的特殊使命。据南都·反垄断前沿统计，截至1月23日，总局反垄断局官网公布的行政性垄断案共有49起，2021年通报的案件量占总数的77.55%。

这38起行政性垄断案件涉及42个行政机关，基本上出自市级、区县，实施的违法行为主要表现在制定含有排除、限制竞争内容的规定，限定或变相限定交易，限制招投标等。

从行为类型看，政府部门指定交易案共有20起，占总数的52.6%。从指定交易的产品和服务看，涉及保险、校服、医药配送、燃气管道安装、供热、安装道路运输应用、共享单车等。

2021年公布的行政性垄断案涉及商品及服务所属领域。

南都·反垄断前沿注意到，2021年总局反垄断局共通报两起涉共享单车“N选1”行政性垄断案。通报显示，为解决城市共享单车、共享电动车无序投放、影响公共交通和市容市貌的问题，沧州市城管局和洛阳市城市管理局以招投标的方式，指定哈啰单车的运营方上海钧正网络科技有限公司为当地唯一一家提供共享单车服务的经营企业。

反垄断执法机构认为，此举构成滥用行政权力排除、限制竞争，应当予以依法纠正。随后两地与哈啰单车解除合作协议，并废止有关文件。

此外南都·反垄断前沿注意到，另一类常见的行政垄断情形是，一些地方人民政府、财政局在采购服务，或出于支持本地产业发展考虑，而设置歧视性条件排斥外地企业参与。

甘肃省市场监管局查处的一起案件显示，张掖市甘州区人社局在2021年发布的一份职业技能培训招标公告里，要求注册地不在本地的投标人需在该地设立教学点，有300平方米以上的固定教学、办公用房，且在当地人社局本案。

此前济宁市汶上县人民政府发文，鼓励企业采购本县工业企业生产的产品，对采购额较上年度新增部分的1%给予奖励，单个企业最高奖励100万元。上述内容也被指构成行政性垄断。

从纠正结果看，地方政府部门在接到反垄断执法机构的《行政建议书》后，通常会主动采取措施停止违法行为，废止涉案文件、删除相关有损竞争条款并进行公示。

有意思的是，越来越多政府部门表态，今后制定涉及市场主体经济活动规范性文件和其他政策措施，将严格落实公平竞争审查要求，从源头上杜绝违反《反垄断法》的现象。

这也是在落实中央层面的要求。2021年8月30日，中央全面深化改革委员会审议通过并印发《关于强化反垄断深入推进公平竞争政策实施的意见》，第一次形成公平竞争顶层设计政策框架。

南都·反垄断前沿注意到，2021年12月初召开的中央经济工作会议强调，要提振市场主体信心，深入推进公平竞争政策实施，加强反垄断和反不正当竞争，以公正监管保障公平竞争。

出品：南都反垄断课题组

采写：南都记者李玲

数据整理：黄莉玲李玲

制图：黄莉玲

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