来源：北京日报

中国古代十分重视基层组织的建设。从周之乡遂到明清保甲，辗转相承，代有兴革，绵延不绝，积累了极其丰富的乡村基层组织建设的实践经验，为确保基层的和谐稳定和实现国家的稳固发展打下了坚实的基础。

在中国古代，乡约有一套入约民众必须遵守的生活规则，鼓励人们崇礼向善、守望相助。中国历史上最早的成文乡约，是北宋陕西蓝田的《吕氏乡约》，要求入约民众德业相劝、过失相规、礼俗相交、患难相恤，对后世乡村治理影响甚大，后人赞扬说“关中风俗因《吕氏乡约》为之一变”。

维持治安、寓教于民、保障民生的古代乡村基层组织

中国古代是以农立国的农本国家，因此乡村建设适应中国的国情，既重伦理亲情，又重农业力田。正像中国历史经历五千多年的发展而未尝中断一样，中国古代的乡村基层组织建设也由周之乡遂到明清保甲，辗转相承，代有兴革，绵延不绝，有它的对应性，都以巩固基层、维持治安、寓教于民、保障民生为目的。

从战国时起，列国陆续实行郡县二级管理制度，这一格局在数千年间虽有所调整，但基本是稳定的。为了巩固政权的基础，发展农业经济，尤其重视县以下的基层组织建设。

按周制，都城周围百里为郊，郊内设乡，郊外设遂，共有六乡六遂。乡以乡大夫“掌其乡之政教禁令”；遂以遂大夫“掌其遂之政令”。乡遂以下设邑，规模一般不大，如“十室之邑”。邑设里胥和邻长。逐渐形成了中央分封诸侯，诸侯管理地方，基层实行自治，上下相互制约的纵向关系，基本上确立了中国奴隶制社会地方行政的结构雏形。

汉承秦制，县以下基层组织为乡、里。里以下按什伍编制居民，“什主十家，伍主五家，以相检察，民有善事恶事，以告监官”。县以下除乡、里基层行政组织外，还于每十里处设亭，是专门从事“求捕盗贼”的警察性组织。另设游徼，掌捕盗贼。乡下为里，设里正，或称为里老，里典。汉朝的统治者提倡以孝治天下，同时强调重农主义，故而置孝悌力田，以敦风俗。由此不难理解乡啬夫与三老受到朝廷重视的原因。

唐朝，随着社会经济的发展，基层组织已有城乡之分，农村以村为单位，城邑以坊为单位。“两京及州县之郭内分为坊，郊外为村”。乡有乡长，里有里正，村有村正，并有严密的邻保组织相互纠举不法。另据《通典》卷三三《职官·乡官》：大唐凡百户为一里，里置里正，五里为一乡，乡置耆老一人，亦曰“父老”。

明代基层组织，城中称坊，近城称厢，乡村称里。凡一百一十户为一里，设里长，里下为甲，设甲首一人，负责地方民政、教化、赋税、争讼等事。里长对贯彻官府的政策，维持基层社会秩序，调解争端，起着十分重要的作用，所谓“下有益于民事，上有助于官司”。

清代基层组织在明里甲的基础上，创设了保甲。地方基层组织以十户为牌，设牌头；十牌为甲，设甲长；十甲为保，设保长。保长失职，族长可以向知县上呈弹劾；乡保决断地方事务也往往需要协同族长一道处理。康熙《圣谕十六条》中，以“联保甲以弭盗贼”作为施政纲领之一。雍正四年（1726年），进一步规定：“十户立一牌头，十牌立一甲长，十甲立一保正。”在苗、壮族聚居地区也普遍建立保甲制。保甲长俱以“识字及有身家之人”充当，所谓“以士大夫治其乡”。

上述历代基层组织虽稍有变动，但不失整齐划一，不仅有利于贯彻中央的法律政令，而且确实起到了劝课农桑、弭盗安民的作用。

重视乡教、乡治，确保基层的和谐稳定

行乡宴之礼，明长幼之序，敦亲睦之情。中国古代重礼制、序尊卑的礼法文化，上行之于朝堂，下贯彻于乡里。从周朝起，所实行的乡宴之礼，就是礼法文化的具体贯彻。正因为乡宴之礼起到了明礼义、重伦序、宣教化、彰良善、黜奸邪、移风俗的积极作用，以致汉、晋两朝皇帝亲临，官府也乐于借此机会宣布国家的纲纪与地方的施政，同时旌表孝子节妇，借以教民、化民，维持地方治安。至于乡民，也乐于参加乡宴之礼，从中受到在家庭内所得不到的教化，更有助于增强族内和邻里的和睦，缓解因琐事而造成的口角不和。乡宴之礼历朝均无定期，或于正月、或于三月、或于孟冬，择吉举行，此项礼仪由周至清一直延续三千余年，可见其积极的教化作用值得认真总结。

善教化民，兴学育才。中国古代的政治家、思想家，从总结历史的经验中认识到，善教与善治密不可分。善教化民，兴学育才对于良好的乡治具有重要的作用。从来没有在“四民乖张”、蔑视道德、疏于教化的条件下会在基层出现良好的乡治。孟子说：“仁言不如仁声之入人深也，善政不如善教之得民也。善政，民畏之；善教，民爱之。善政得民财，善教得民心。”

制定家法族规、乡规民约维持自治，弥补国家立法的不足。唐宋以后，社会上广泛流行大家族的家法族规、家训族谱，如《颜氏家训》《义门陈氏家法》《永兴张氏合族禁条》等等。以《永兴张氏合族禁条》为例，该《禁条》共二十条，为清乾隆年间张万达所作，内容包括：“议国课早完，以免差呼。”“议合族子弟，务宜敦行孝悌，不得侮慢尊长。如违，重罚。”“议合族子弟，勿得窝隐匪类，及容留外来面生可疑之人。如违，除拆毁房屋外，另加重罚。”等等。

家法族规、家训族谱之外，还有大量的乡规民约，如宋代吕大钧《吕氏乡约》、朱熹《增损吕氏乡约》、明代王守仁《南赣乡约》、吕坤《乡甲约》、刘宗周《乡约事宜》等，其中，以《吕氏乡约》最为典型。《吕氏乡约》分为“德业相劝”“过失相规”“礼俗相交”“患难相恤”等部分。家法族规、乡规民约都是里甲老人和息争讼、管理家族和乡里事务的重要依据，属于民间法的范畴，成为国法的重要补充，在基层治理中发挥了重要作用。在当前制定的乡规民约中，既要汲取中国古代优秀的经验、智慧，也要摒弃与时代发展不适应的消极内容，对于乡规民约当中带有歧视性和与法律法规相悖的条文也要及时纠正和废除。

调动乡村的一切积极因素共同为治

中国古代疆域辽阔，民族众多。为了管理县以下的广大乡村的民众，需要调动一切积极因素共同为治。如聘三老以广教化，立啬夫以课农桑，设游徼以保治安，置乡官以理庶政，重里长、老人以掌民间词讼。总之，以基层政权为主干，充分调动民间德高望重的老人、族长、士大夫的积极性，使之各展所长，共同治理，以使广大基层民众遵守国家法纪，重礼明伦，努力从事农业稼穑，以确保丰衣足食。下面以明朝设置申明亭和实施《教民榜文》为例加以说明。

一是设立申明亭，以明法纪，使民知耻，远离犯罪。明朝是中国古代自治（乡治）的重要发展阶段。为了发挥基层组织乡治、乡教的作用，创设申明亭之制。洪武五年（1372年）二月，鉴于“田野之民，不知禁令，往往误犯刑宪”，特“命有司于内外府州县及乡之里社皆立申明亭，凡境内之人民有犯者，书其过，名榜于亭上，使人有所惩戒”。洪武十五年（1382年）八月，就申明亭在实行中的弊病，再谕礼部：“天下郡邑申明亭，书记犯罪者姓名，昭示乡里，以劝善惩恶。今有司概以杂犯小罪书之，使善良一时过误为终身之累，虽欲改过自新，其路无由，尔等详议之。”正是由于申明亭宣誓法纪、彰明是非、导民知耻向善，起到了申明教化的作用，是乡村自治的一种形式，因此《大明律·刑律·杂犯》规定：“凡拆毁申明亭房屋及毁板榜者，杖一百，流三千里。”

二是发布《教民榜文》，赋予里甲、老人以诉讼权。洪武三十一年（1398年）三月十九日颁行《教民榜文》，一方面通过榜文的法律形式，巩固和扩大了里甲、老人的司法审判权，使之成为兼理民刑事案件的名副其实的一审组织，《教民榜文》规定：“民间户婚、田土、斗殴相争，一切小事，不许辄便告官，务要经由本管里甲、老人理断。若不经由者，不问虚实，先将告人杖断六十，仍发回里甲、老人理断。”“若事干别里，须会该里老人、里甲公同剖决。”如遇疑难案件，或事涉里老子弟亲戚，“须会东西南北四邻里分，或三里五里众老人、里甲剖决”。对于参加审理词讼的老人的资格也作出了明确规定：“老人理词讼，不问曾朝觐、未曾朝觐，但年五十之上，平日在乡有德行、有见识、众所敬服者，俱令剖决事务。”由于里长、甲首是依丁粮多少轮流更换的，可见所谓年高公正之人和里老之辈，绝大多数是地方上的豪绅或大族的族长，以此作为事实上的第一审，充分显示了政权、绅权和族权的紧密结合，使发生在身边的争讼得以就便解决，既可减少官府的狱讼繁兴，还减少了当事人的讼累。

总之，起自布衣的明太祖朱元璋深知乡村中的里甲、老人多为缙绅之家，既有良善恤民之人，也有奸滑虐民之徒，因此，特颁《教民榜文》，严格规定了里甲、老人的权限，违法者哪怕是轻罪，也要杖六十，这对里甲、老人几乎是不堪忍受的，至于利用权势谋取私利严重者，送京师治罪。所以《教民榜文》的颁布，既是里甲、老人处理诉讼的法律依据，同时也是约束里甲、老人不法行为的严峻的法条，借以警醒曾经作威作福的豪绅地主不得进入里甲、老人之列。

中国古代乡村基层治理所积累的丰富经验，对今天构建共建共治共享的现代基层社会治理新格局和全面推进乡村振兴战略具有重要的史鉴价值。

从周之乡遂到明清保甲，中国古代乡村基层如何治理？