1.国会山

国会一向被视为美国政治权力的中心，国会原则上拥有最高的权力。我不想过多分析国会的组织和权限，用政治学的术语来说，结构与功能。这些数据对以在任何一本教科书中找到。我想谈一些具体的、生动的东西。

1988年9月的一天，差不多中午时刻，我们驱车来到国会大厦前面。这是座宏伟的白色大厦。一下车，就看到通往大厦门前的路上放了许多混凝土的三角桩，布置得弯弯扭扭，车辆是无法直接冲进去的。据说是为了防范中东的恐怖分子。有些恐怖主义分子扬言要炸国会大厦，警方不得不小心从事。国会大厦入口处，站了许多全副武装的警察。

进入大厦的门，又遇到一些安全警察，检查过程与机场的安全检查一样。国会是可以自由出入的地方，每个游客都可以进去参观。在不开会时，游客也可以坐到座位上尝一下议员的感觉。

进去之后，先找到国会问题时著名专家辛克莱尔。她原是加利福尼亚大学伯克莱分校政治学系的一名教授，现暂时在国会做研究，好象兼做众议院议长的助手。辛克莱尔教授简单介绍了一下国会的组织，然后参观国会。先看了所谓的"走廊”，就是"乐辩士”活动的地方，“乐辩士”称Lobbists。他们专门负责游说，以通过某项法案，影响立法过程（见第五章第4节“乐辩士"）。

走廊上有许多椅子，提供了较好的"乐辩"条件，这或许是美国政治文化中最令人难以理解的部分。政治是十分严肃的涉及大众利益的事情，“乐辩士”总是为某种特殊利益而游说的，有点“见不得人”。但在美国，这种活动是公开的，合法的。而且政府在议会里开辟舒服的场地，提供服务。这里体现的是某种企业精神，或称为商业精神。企业做生意都有自己的利益，可以公开地讨价还价，这是合法的。带我们去的美国政治学会的国会研究计划负责人开玩笑说，中国应多派些人到这里来。

进入众议院会场，会场是传统的，从装潢到设计部没有达到现代的审美标准，也许是有意保持这种古朴的风格吧。浅咖啡色的椅子，显得粗糙。现代化的设备在技术上体现出来。议员投票是电子化的。每个议员都有一张卡，这张卡上有一段磁带，磁带上有这个议员的编码，投票表决时，议员先将这张卡插入设在每排座位后面的一个设备，然后按键。议员的选择马上就会显示在挂在前方的巨大的电子显示牌上。任何人都可以看到。

一般在议会辩论时，有电视直播。设有一个专门的电视频道来报道政治活动，如总统候选人的活动，参议院的辩论，众议院的投票等。所以选民们，也可以知道自己选的人投了什么票。这是一种很好的监督方式。会场上设有几个话筒，要发言的议员走到前面发言。议员发言时，常常有许多人不在场内。参议院开会时更甚。参议员们对一个问题的讨论不感兴趣，就离开会场。在外面喝咖啡聊天，或回到办公室去。他们从电视里观看会场的情况发展，到要投票时才匆匆跑去投一票。如果这个时候到参议员办公室做客，他很可能谈到一半，突然说，“对不起，要去投票”，拔腿就跑。这可以说是美国政治中的一个奇怪现象。它是一个最高的立法机构，但并不要求每个人都正襟危坐。人们对这个问题的看法很实际：重要的是它能立法，而不在于它怎样立法。对每一个成员来说也一样：重要的是我有没有货真价实的一票，而不在于坐不坐在那里。不在场不用担心发生什么意外。如果不是这样，谁也不敢远走或者高飞。

参观完大厦，我们去会见一位众议员，他叫P，来自北卡罗莱纳州。议员有自己的办公室。参院有自己的楼，众院也有，进入议员办公楼，也要享受一下上飞机的待遇，严加检查。每个议员都有一大间办公室，门口挂着这个议员来自哪个州的州徽。在一大间房子里，一般隔成两间，里间是议员办公，外面门口有一位秘书，另外还有几位助手。房间里堆满了各种文件。我们走到P门前，像女秘书做了通报。女秘书打电话进去，说让稍等片刻。女秘书热情的拿出一袋花生给我们吃。一问，原来这位议员的家乡盛产花生，在这里做广告。

不一会儿，P走出来，寒暄，然后进屋坐下。大家议论了一番。发现他为人随和，善于交谈，而且能顺来访者的话题。这恐怕是一位议员必须具备的素质。选举是真正的利刀，绝不会客气。对要想当选的人来说，十分重要的就是怎样争取选民，怎样使选民相信你。

每个众议员和参议员为了做好这种沟通，都有许多助手，众议员十名左右，参议员二十至三十名左右。他们不仅在华盛顿有办公室，在各州或自己的选区也有办公室。众议员按选区选出，因此在选区里都设有办公室，在县一级有代表，以便全面联络选民。议员们还定期印刷小报，寄给选民，报告自己干了些什么事情。P给我们看了一份小报，上面写着他的“业绩”。小报的名称叫"戴维·P的华盛顿报告”。上面写着：他着手促进通过一项立法来减轻房屋所有者的负担；他的消费和借款法案得到众院赞同；两所大学得到联邦资助以发展医学和空间研究；农业问题得到重视；国会服务项目帮助第四区公民。

美国人不怕自吹自擂。早就听说议员的邮件惊人。这部分是免费的，所以议员们可以大寄特寄，以联络感情。参观时就看到一位员工开着电瓶车，挨门挨户地送邮件。在一个议员的门口，堆了十九箱纸箱子，走过去一看，上面写着：Envelope（信封）。大概有几千只吧。他们之所以要这样做，并非愿意，没事找事，而是一种机制，要当选就必须做，必须代表选民。其实他们不仅要写信、发通报，还得在各种场合与选民见面，拉家常，交心。

另一点值得一提的是学者与国会的关系。国会成员一般都有助手或顾问，以便能对一些专门问题发表意见助手一般都是年轻学生，如大学政治学系和法律系的学生。这有利于这些学生了解政治过程。想起当年一位参议员来复旦大学访问，下来一车都是毛头小伙子，令人惊诧。其实，这正是政治生活中一个值得注意的现象。这种做法使政治充满年轻的朝气，同时也培养了年轻人，是一个重要的政治社会化过程。

政治学者很多都做过高级顾问，不少人会告诉你他曾做过哪一位总统或总统候选人的某个专门问题的顾问。政治学者也较容易进入政治系统进行观察和研究。我在去议员办公楼的路上何辛克莱尔教授这种现象是否普遍。她说很普遍，政治学会有专门的计划推进这种研究。学术界与政界的这种交往，反映了一种实用主义的精神。政治家也乐于寻找学者做顾问，如基辛格、布热津斯基等等。实际上，一方面可以使政策问题更科学，另一方面也强化了公众对一项政策的心理感受，因为是专家参与的。

美国的政治精神与其企业精神是一样的，取市场上最好的货物。政治在许多层面是专门化的，剩下的是解决矛盾的政治、解决问题的政治。谁能解决矛盾和困难，谁就受欢迎。当然，欢迎中有选择。同样的肉有各种烧法，不是每一种烧法都能得到欢迎的。

2.五十国集团

美国是实行联邦制的国家，五十个州有相对独立的权力。州的存在在联邦政府之前，这种历史决定州权的地位。其实美国人在建立国家时的一个基本思路就是，保持州权，限制联邦政府的权力。制定宪法的均是来自各州的代表，他们的倾向性很明显。

托马斯·戴伊（ThomasDye）说联邦制的结构是:（1）全政府的权力由宪法赋予；（2）州得到宪法保障；（3）宪法确定全国政府与州政府的权力；（4）宪法条文规定相组成联邦政府；（5）法院解释宪法条文。

州政府名义上并非地方政府，它们有较大的独立性，各州均有自己的宪法和法律。州的英文是State，译成“国”更合原义，州只是一种约定俗成的译法，因为国内不能有国。从各方面看，政治格局很象一个“五十国集团”。尽管战后四十多年来，联邦政府的权利迅速扩大，但州的地位不易改变。所以，州政治在政治中极为重要。在很多事务上，联邦政府无权干涉，无能为力。州政治的领袖主宰着州级事务。

州府有相对独立性，可能是社会经济文化迅速发展的条件之一。联邦制将美国分成五十个“国中之国”，美国全称是“United States”，合众国，其实应译为“合合国”。一个社会的政府只能管理一定的幅度，超过一定的幅度就会鞭长莫及，就会造成行政上的供血不足。这并非一个政治体制有问题，而是政治生理学的问题。一个人的体力有极限，超过了极限就是再健壮的人也承受不了。政府也一样，历史和现实都给了我们许多这方面的实例。

对于大国来说，找到一种合适的体制，比什么都有益。联邦制在美国恰恰不知不觉地起了这种功能。联邦政府差不多是自成一体的，管理自己领域中的事务。美国不小，但州不大，这使各级政府活动都显得鞭长可及。当然，并非任何国家都具备实行联邦制的条件。

州政府各有不同。一种称作“弱州长”（wak-Governor）体制。在这种体制下存在诸多相互独立的行政官员，州宪法对州政府体制有详尽的规定。委员会的机构控制各级机构。委员会的成员，州长无权任免。州长的行政权微弱。行政官员（文官）隶属州长管辖。目前，不少州依然实行这种体制。

另一种正好相反，称作“强州长”（Strong-Governor）体制。这种体制产生于在政府行政中贯彻企业原则的改革。强州长对全州行政享有权力，减少委员会和机构的行政责任，建立州长的内阁班子，州长准备并监督预算。戴伊认为州长是州政治的中心人物，人们也认为州长须对本州发展的事务负责。州长在州里的权力相当于总统在全国的权力，州长是主要行政者，主要立法者，党的领袖等。州长负责协调州的机构，准备预算，监督州政府的主要纲领。州长的职位一般被认为是通往总统或副总统的台阶，如里根曾是加利福尼亚的州长，1988年竞选总统的民主党候选人杜卡基斯是马萨诸塞州的州长。因此州长职位成为政治家们必争之职，两党在州级选举上往往展开激烈的交锋。

一个州的行政机构大体上分为财政、公共福利、高速公路、税收、农业、工业、保护、保险、银行、教育、预算、伤残服务这样一些部门。在“弱州长”体制下，这些机构有相对独立的地位，与州长并列的财政部长（Treasurer）、检察长（attorney General）、州务卿（Secretary of State）、审计官（Auditor）等官员也由选民直接选举产生，直接对选举民负责，不受州长过多制约。各种体制保证各个专门部门的官员有独立的权限，更好地适应社会需要，同时他们也受选民的直接监瞀。在强州长体制下，这种官员不存在，或者隶属于州长。在今日的政治生活中，可以想象，不论是强州长还是弱州长，州长都可以运用各种方法来影响各个机构，扩大权能。

在行政机构的旁边，是立法机构。州立法机构的主要职责是制定法律。各州也都有众议院和参议院两套机构。名称各州也不统一，大多数称General Assembly，有的称General Court。参院的人数从19名到67名不等，众院人数从39名到400名不等。州立法机构的组织和立法程序与联邦立法机构总体相同，均有明确的法律规定。

州政治的重要性也显示在其它政治活动上。一是利益集团在州政治一层活动积极，乐辩士在州一级活动频繁。更为明确的标志是，政党在州一级的活动是政党活动的重点。两党从最基层的Precinct逐级上升，到州级是一个关键层次。

在州一级有州党委员会，还有州执行委员会。美国政党组织的一大特点就是非中央集权。全国性的政党机构实际上没有大权，州级党组织往往决定自己的事务。在有的州内，县和市的党组织也有自己的独立性。州党委会负责组织选举州长，联邦参议员和众议员。县和市委员会负责组织选举县市官职和州立法机关成员。全国委员会其实只是每四年起一次作用，召开全国代表大会，确定本党总统候选人。

各州的党组织各自为政，所以有人说两党都是五十个政党或更多政党的联盟，全国委员会只是各州党组织的会谈，而非领导机构，也不能控制州党组织。各州都有详尽的法律管制政党的活动，政党的组织、提名、初选、政党的干部、人数、职责、会议等均由州法加以确定，而非由各党自己确定。各州之所以制定详尽的法律管制政党活动，与政党活动可能带来的消极现象有关，也与没有一种全国性的力量可以调节各州政党组织的现状有关，与各党活动的基地在州有关。

州政府的重要还在于州政府在很大程度上可以通过资助金影响县政府和市政府。反之，联邦政府也可以通过资助金影响州政府。不过，这种影响有一定的限度。州政府的预算主体与联邦政府没有太大关系。联邦政府和州政府之间有资助和收入分享（Revenue Sharing）两种主要资金补助方式。州政府可以征收的税有收入税、销售税、汽油税、烟酒税等，还有各种收费或公共企业的收入。税收制度异常复杂，普通美国人也丈二和尚摸不着头脑（见第四章第5节“税收制度”）。

联邦制度赋予州政相当大的活动余地。这在当今各国政治制度中并不多见。州的权力之大，地位之独立，甚至令人担心会造成运转不灵。不过，总的来说，这套体制运转得不错。这里面有多层社会——历史——文化的原因。

从经济上来说，美国是一个高度统一的市场，一个完整的整体，汉堡包、ibm公司、汽车加油站、肯塔基、“灰狗"长途汽车等都是全国性的组织，但又是非政府的组织。租车公司便是很好的一例，顾客在旧金山租的车，开到纽约后可还给这家公司的分行，全国都有这样的服务。希尔顿等大系统的饭店，遍布全国。加之信息统一、运输统一，社会的一体化有坚韧的筋。经济的高度发展发挥了维护全国统一的重要功能。在这种情况下，政治系统反倒不必多做努力，南北战争那样的状况难以再生。

其次，美国政治历史告诉人们，州政府先于联邦政府，各州本就有较正常的运转机制，建立联邦政府只是为了维护各州的原有地位，使之不至被破坏和削弱。反之，如果先有中央政府，后有地方政府，情况就大为不同。在不同国家的政治发展中，有的是地方政府为中央政府的前提，有的是中央政府为地方政府的前提。这两种模式会导致不同的结果，恐怕毋庸多言。

美国社会制度长期运转形成了一种文化，这种文化接受目前的政治格局——“五十国集团”，也是维持它的主要力量。维护一种体制、实际上就是维护自身。联邦政府在某种意义上只是“五十国集团”派出人马进行协调和管理的一种机构。

3.县政治

县是地方政府，州政府并非地方政府。县的地位举足轻重，它直接与民众打交道。州政府隔了县这一层，联邦政府又隔了州这一层。美国大约有三千多个县，包括一些州由于历史的原因不称县而用其他名称，如路易斯安那州的Parishes，阿拉斯加州的Boroughs。全国所有的土地均划分在这三千多个县的范围内，除了弗吉尼亚的34个市、密苏里州的圣路易市、巴尔的摩市、华盛顿特区、黄石国家公园和阿拉斯加州的19个选举区。由此可见县的管理功能的重要性。

每个县都有县政府。不过，有一个不同的情况，这就是各个县的政府结构和功能有较大差别，并不划一。这种状况在列国政治制度中并不多见。大多数的国家的同级政府真有相同的构造。联邦制下差别大一些。并非所有的县都有政府，大约31个县没有县政府，通过其他行政单位管辖。少数县由县市合一的政府管理，有些县直接由大都市管理。各州的县数也有不同，特拉华州只有三个县，得克萨斯州有254个县。县的大小也极不相同，加利福尼亚的圣贝纳迪诺（San Bernardino）县有两万多平方英里，差不多有两个荷兰那么大，相当于麻萨诸塞、康涅狄格、罗德岛和特拉华四个州的面积之和。相反，弗吉尼亚的阿灵顿（Arlington）县只有24平方英里。

从经济角度看，县一般以农业为主。以县内的城市为主要市场。有些县以工业经济为基础。各县的经济活动和组织差别很大，各有千秋。

县政值得注意。县政是政治的基础。县是政党组织的基础。县政治是政治中最优实质性内容之一。《美国县政府》一书的作者赫伯特·悉尼·迪贡布（Herbert Sidney Ducombe）说，县的政党主席往往是地方政治组织的关键人物。县的选举和县政府的职务是走向州政府和联邦政府的台阶，县也是收集资金的地方，选区划分常常以县为单位。政治组织都有县级组织。县官员往往负责确定县以下的选区，指定选区负责人等。

县以下的基本单位是Precinct（小区）。小区在农村可能只有十几个选民，在城市可能有二千位选民。小区中就存在政党组织。各个小区不同，有的小区有选举产生的小区负责人（Committeeman），有的小区由委员会领导。这不是政府组织，而是民间组织。选举时，小区负责人的任务是组织本党活动分子，联络可能的选民，散发竞选文献，出席会议。两党争取选民的活动主要在这个层次展开。

在人口较多的县，小区和县之间还有一些中间的政治组织。县级政治组织一般由该组织的委员会或主席领导。这些政治组织对政府没有直接的权力，只有间接影响政府决策的可能性，政治组织必须自己解决活动经费、场地、人员等一切问题，不能取纳税人的一分钱。

县的政府组织千姿百态，这是美国政治的一大特色，有传统模武、准经理模式、选举模式、行政助理模式、县管理员模式等，迪贡布将其分为两大类：

传统的多人执行模式，85%至90%的县政府具有某种传统的选举产生的多人执政委员会，一般称为Board of Commissioners。有时也称County Court，Board of Supervisors或其他。有的县的行政设有其他职能，有的县的行政官员还兼任镇的Supervisor、法官或其他职务。县管理机构主要是行政机构，它可以任命某些职员，批准财务文件。他们一般有权通过县预算，并通过州法律允许的法规。县的不少其他官员也由选举产生，如司库等。这是这种体制的一大特点。

执行和行政体制。这种体制下有一人有较大的监督权，他对县行政有一定的发言权。在这种形态下，还有变异，如县经理体制，县委员会只是决策团体，同时雇用一名经理负责大部分行政职能。经理是专业人员，完全根据经验和学识选择，不看派别倾向。经理不管决策，决策者不管日常行政。经理有权任命大部分行政官员，并准备县预算，执行预算。准经理体制、行政官员体制、行政助理体制均为上述体制的变奏，均由县委员会任命题名专业人员人负责行政，但被任命者没有充分的任命官员时权力和行政权力。另一种体制是选举行政官体制，主要行政官由选举产生，全县的选民都参加选举。县委员会没有什么行政权，相当于县议事机构。县政府机构各有不同，与美国殖民地的早期历史有关。

县政府通常的事务包括：估价财产（供收地方税时用，地方税根据财产价值抽取）、征收财产税、记录财产文件、维修乡村公路、救济穷人、执行法律、管理选举和某些司法职能。这些职能由州法律规定。除此之外，县政府还旅行一些县自己确定的职能，以满足本县居民需要，如防火、供水、停车场、机场、公共学校、图书馆、保健、福利、治安、交通等。

县政府的另一项权利在于它有征收财产税的权利，县政府征收了财产税之后分配给市、学校区或其他地方单位。县的财政收入主要有两个来源：财产税和州援助金及其他资金。各县收税情况不同，有的县主要依靠财产税，有的县主要依靠州税再分配，有的县还另外征税。县在政治生活中举足轻重，它的活动和职能与选民最近。政治制度一大部分体现在县政上。县经济都发展到相当的水平，生活水平和生活设施与大都市没有多大差别，年轻人大部分可以接受高等教育，信贷和交通十分发达。一般农业地区的县也没有明显的落后和愚昧的感觉。这是县级政治得以运转的一项重要条件。

在很大程度上，县级政治是美国政治的基础。县级政治的过程决定了人们能够接受什么样的政治。不能接受什么样的政治。在县的层次上，更多具有管理的色彩。从阶级利益来说，直接体现在联邦政府和州政府。县级政府更多地考虑居民的实际利益，更间接地体现阶级利益，实际上也是选举制度使然。县的范围不大，人人都能看见县官们在干什么。如果他们觉得不满意，下一次就会不投他们的票。任何人想要争取到更多的选票，都必须干实事。这是政治世俗化的基础。县政中通行的经理体制及其他各种体制，反映了，县政世俗化的程度。很多人把县政视为技术问题，而非政治问题。当然县政中有政治，只是更需要以实事作垫子。

实际上，美国政治制度的程式化，更多地体现在它的三千多个县的有效运转上。任何社会要想有任何形式的成熟的政治体制，首先应使地方和基层政府有效运转。地方政府与选民和民众直接交往，不象联邦政府和州政府隔得那样遥远。民众们评价政治的功绩与败绩，往往从最靠近自己利益的地方着眼。地方政治运转的成功与否，其政治价值就在这里。社会经过二百多年的运转，加之选举制度的强制，县政治已经运转得相当顺当。言其顺当，只是说它们整个政治统治的稳定奠定了良好的基础。在现实生活中，美国人也较为看重县政治或更下一层的政治，对于联邦政治，他们会觉得索然无味，因为那太遥远，美国民族是讲实用主义的民族，政治上的实用主义，就是盯住眼前的政治不放。这种态度，反过来也促进了包括县政治在内的地方政治的发展。

4.都市里的政治

城市是美国社会和政治管理中的一个基本单位。美国的成功，在很大程度上是城市的成功。根据1970年的统计，大城市（Large city），人口超过25万，有56座，全部人口总和是4000多万。另外还有200多个“中心城市”（Central city）。此外，象爱荷华市这样的小城市更是多如牛毛，星罗棋布。

美国是城市化程度很高的社会，百分之九十五以上的人口不从事农业生产。这样，大部分人口便集中在城市，于是市政有没有搞好，成了一个非常关键的问题，中国的人口百分之八十在农村，农村有没有管理好，就是中国社会是否成功发展的关键所在。

任何社会管理和政治管理，都是对人的管理，因此，社会要发展，经济要腾飞，文化要弘扬，首先应当找到管理一个社会最大部分人口的合适方法，包括文化的、地理的、经济的、宗教的、政治的等。只有最大多数的人口管理得当，社会才能均衡发展。

市政府管什么？大概世界上大多数的城市政府都得管相同的事务，因为人的最终需要相同。这整个基础上，各国又因文化的不同而管理一些不同的事务。《市政府和市政问题》的作者德梅特里奥斯•卡莱里（Demetrios Garaley）把市政的功能分为三类：

福利，包括防火、供水、维修街道和高速公路、公共保健等事务。

管制，市政负责管制食品卫生、企业漏税、房屋维修、城市建筑、日常服务、交通运输、空气污染、水源污染、种族歧视、城市发展等。

抽税，以支持前两项功能。市政府征税的类别一是财产税，二是销售税。

市政另外还有些收入。在美国买东西，往往加上地方税。总之，谁买东西，就付了税。有些市政府还向有关部门征收“nuisance taxes”，麻烦税，或按国内通行的说法，译为“好处费”。如银行、香烟、剧场门票、汽油、股票买卖、旅馆、汽车、商业财产的租用等，市政府还可以征收“使用税”，即它所提供的便利和服务，如动物园、娱乐设施、博物馆、桥梁、隧道、公共汽车和地铁费用、公共房屋出租、医院服务。市政府在发放各种执照时也可以收取费用。最后是罚款。

市政府的预算巨大。各级政府官员思考问题的方法很简单：钱。政府解决任何问题的基本手段是：做预算。在中国，光做预算就显然不行，还得协调人际关系和疏通物资渠道。美国经济的高度发达，使美国人产生那种思路，也能实现那种思路。

市政府的组织在宪法中并没有规定。理论上说，市政府由州政府设立，完成州政府指定的功能。市政府的权限一般由市宪章（The City Charter）规定，市宪章如同组织法，各个城市不同。州政府影响市政府的方法有多种，一是州宪法赋予的权力；二是立法委托权；三是州资助，这部分资金占市政府开支的三分之一左右；四是行政监督；五是专项调查。

市政府的组织结构互不相同，由各地的宪法和法律确均有某种形式的市长和市议会。市长单独选举产生，为市立计划，征税等。市议会的主席一般由市议会选举，有的城市由选民直接选举产生，如芝加哥和亚特兰大。有的城市有两个立法机构，以相互制约，如纽约。市长的权限也不同，有“强市长"和“弱市长”之分。“强市长”权限较大，“弱市长”权限较小，受巿议会限制，主要体现在行政官员的任命、计划制定、立法等方面。

另一种形式称市议会——经理形式，这主要在一百万人口以下的城市中实行，50万人口以下的城市有一半实行行政官员，没有单独的行政市长选举。经理服务于市议会，不愿意干可以辞职。经理任命行政部门的首脑。市议会会一般不能直接干涉各行政部门，须得先与经理交涉。市经理准备预算、市议会通过。在经理——议会体制下，也有市长，市长由选民选出或由市议会选定，他只是市的代表，不是主要行政官员，他的职责是荣誉性的，包括出席仪式、签署法律等。

第三种形式：为委员会体制，在50万人口以下的几个城市中存在。在这种体制下，一切权力属于委员会，委员会成员有五名至七名。委员会共同组成市议会，行使立法权。单个的委员均为某个行政部门的负责人。有的城市是先分开选举，然后，组成委员会。有的城市是先选举委员会，然后分工。这种形式下没有市长，只有一位委员享有市长的头衔，主持会议，并作为城市的代表出席各种仪式，但没有任何特权，与其他委员平起平坐。他有时由选民直接选出，有时由委员会选定。有的城市中，得票最多的委员同时为市长。

从选举制度来说，各个城市也迥然不同。如任职期限有二年至四年不等；有的市划分选区，有的市不划分；有的市的选举要注明候选人的党派，有的不要，在需要注明党派的城市，各党的候选人一般由各党的初选产生。凡是想参加竞选的，须得到本党选民一定数量的签名。其他形式的选举，也需要有人签名，达到一定数量，有的城市还要求想参加选举的交一定的保证金。

市政府与其他各类地方政府有着各种各样的关系。大多数大城市都在县的领土内，县有县的政府。另外还有特区、镇、卫星城等地方政府。这些政府与市政府没有直接的关系，但它们的活动可以影响市政。其中一项主要的关系是与县政府的关系。

县和市的概念不同于中国。中国的县一般仅指乡村，不包括大中城市。美国的县既是行政概念，也是地理概念。大中城市一般均在县的地理范围内，而不在行政范围内。县有自己单独的政府，大多数设在大城市内。县管理某些地方法院、登记结婚、监督选举，有的还参与福利计划，有的城市中县管医院和公共保健计划等。有的县设有分开的政府，体制也不同，有的市里有县的一些官员，但作为市政府功能的一部分，如纽约、费城、波士顿、新奥尔良等。有的地方就称“市县”如旧金山，只有一个政府组织，以市为主。

大部分县组织早就形成了，而城市是随着经济发展后才逐渐形成的。在漫长的发展过程中，力量相互消长，有的市县合一，有的市县分离，市在县内，是美国行政区划的特色。市县分开，是中国行政区划的特色。市在县内，对促进乡村地区的发展有益。

城市也是政治的中心。大城市中的政党活动十分活跃。政党领袖一般是占有重要政府职位的人或在党内的领导职务的人。每个城市都由法律划分为小选区，每个小选区平均有600-900人，少的有200，多的也有2000的。小选区的意义是在这个小选区内设一个投票站。每个小选区的某党拥护者通过初选产生一名委员（Committeeman），或几名。他们为政党的基层干部，是党的工作者（Party Workers），而非党的领袖（Party leader）。再往上，是选区会议（Ward或assembly）一般在这个选举单位中产生一名市政议会议员或州议员。每个选区会议选举自己的领袖，他们是市内基层的政党领袖。领袖由本党成员直接初选，或由小区代表会议选举产生。选区领袖一般有权任命小区“队长”（Capitain）。通常，小区的“队长”与小区的委员是合一的。所有的选区领袖组成党的市或县的中央或执行委员会，委员会再指定一名县或市的主席，他是市党部的领袖。

自然，与其他政治组织一样，这里存在许多变异。纽约市由五个县组成，每个县都有自己的党组织但没有市委员会和市主席。市和县的党的干部名义上是州和全国党组织的一部分，实际上独立性很大，特别在市官员的选举上，十九世纪时，政党领袖对政治过程有举足轻重的影响，如今已大为改观，初选的作用限制了政党领袖的权力。不过，这恰恰是两党制度得以长期存在的前提。两党都允许观点不同，若不如此，组织分裂势在难免。城市为政治的战略要地，虽然政党今不如昔，但城市中的政党活动依然是政党政治的大头。

市政治理着百分之九十五以上的人口，城市未来的趋向如何，决定社会的发展。大中城市，正面临越来越严峻的挑战，犯罪率上升、生活指数上升、城市设施老化、税收高涨。我去过旧金山、华盛顿、纽约、费城、芝加哥、波士顿、亚特兰大、，西雅图、圣地亚哥等大城市。纽约的犯罪率令人提心吊胆，芝加哥市中心有不少荒凉之地，如此等等。

当然，平心而论，与世界上不少国家相比，美国的城市管理是第一流的，现代化程度也是第一流的。美国市政有一项有利的条件，它只需要管制经济，而不需要管理经济，经济领域是私人管理的，市政只制定法规。地方政府的首要功能是管理城市发展促进城市生活水平的提高，改善城市设施。与中国相比，市府的职责小得多。可以集中力量管市政建设。

社会的发展总是不断指出新的问题，不断向人类的管理能力提出挑战。面对这些挑战，人们可以有两种选择：一是限制问题；二是寻找对策。限制问题不能最终解决问题，只有寻找对策才能也解问题。

5.草根政治

政治学中的术语Grass-roots Politics，可以译为基层政治，如果原本不动地译，即为草根政治。在县政府以下，政治怎样展开，是社会管理体制中的一个环节，县政府作为州政府的下一级，从县政府到民众，有的州还有一级更低的政府，这就是镇政府（Town Government）或乡政府（Township Government）。不过，往这一层建制上再一次反映了美国文化的特点，并非所有的州都设有镇政府或乡政府，而是在有这种传统的地方才设立，如东部、中东部和其他一些地方。镇政府较为典型的为新英格兰地区。托马斯•杰佛逊等思想家都曾高度评价镇政府，认为它是直接民主的一种理想形式。

镇政府起源于殖民地时期，由于严冬和印第安人的存在，早期殖民者在小的村庄以及环绕着它的土地上设立了这种建制。区域内往往设有一个教堂，包括农村和城镇。镇政府的政治较为简单，由所有合格选民的会议决策，选民选择镇官。每年举行一次会议，如需要还可以召开会议。全镇会议决策之后，由选举的镇官（三至九名）执政。

另外，选民还选举其他一些官员。镇官须执行全体会议制定的基本政策。不过，有的学者指出，随着政治生活的发展，前来开会的人数越来越少，愿意做镇官的人也越来越少。有的镇发展出代表会议，选民选举一百名或更多的人开会，代表他们。卢梭说过，公意不能代表，如果人们宁愿选举代表代表他们的意志，政治制度就变质了。镇政府的发展趋势是什么？现在不好说。不过，镇政府在不少地方，还起着举足轻重的作用（关于镇政府，见第二章第6节“政治基因”一节，那里记录了对一个镇政府的实地考察）。

除镇政府之外，在大西洋中部各州和中东部各州，农村还设有乡政府。乡政府通常管辖36平方英里的幅度。在不少州，乡政府仍相当活跃，如伊里诺伊、印第安那、堪萨斯、密竭根、明尼苏达、威斯康辛等。密苏里、华盛顿州还有少量的乡政府。爱荷华和俄克拉荷马州曾有过乡政府，如今已经不运转了。

乡政府负责照料公路、处理一些不大的法律案件，管理选举。乡政府也管估价财产价值、抽税。在一些州的大乡里可以拥有警察、消防、供水等机构。乡政府负责满足农村人口的需要。乡政府的管理与镇政府差不多，由选民每年的会议制定政策。但来开会的人很少，除非事关重大。乡政府目前正在衰落，因为乡村地区的人口越来越少，交通发达，信息网络、经济沟通使农村地区与城市紧紧联系在一起。这些功能为乡政府难以承担；另一方面，愿意做“乡官”的人越来越少。人往高处走，人们纷纷到乡外去谋求高职了。

不过，在一些城市化程度较高的地方，乡政府的作用略见长进。这是因为它们城市化了，人口密度高，矛盾和利益要求多，管理自然不可或缺。

再有一种形式，就是特区（Special districts）。这种政府形式所知人不多。特区是一个独立于其他政府机构的政府组织，它有自己的征税权和其他权力，有自己的政府组织。特区因不同的需要组织起来，如机场、计划、停车场，等等。特区与其他政府组织（如市政和县政府）之间有边界，也可能与其他政府交错。城市有，乡村也有，百分之六十的特区集中在十个州，如加利福尼亚、伊利诺伊等。

设立特区的原因一般有：（1）方便或支持某种特殊的功能；（2）执行某些单项功能的机构在一个地区内至关重要。特区的类型很多：（1）学校特区，为数最多，由一个委员会领导，向他们属下的人们提供一套教育制度；（2）卫生特区，以使污水处理更为有效；（3）电力特区；（4）供水特区，由供水系统供应水源；（5）其他类别，图书馆特区、消防特区、森林特区等。五、六十年代特区发展最快。特区的总数大约相当于全国城市的总数。

特区的设立由州法律决定。特区内的人们为特定目标组成一个政府。一般选举一个委员会，委员会有权征税，设立必要的组织，购买必要的设备，满足民众的需要。特区用来满足人们的特殊需要，并针对特殊地区的人征税。设立特区，是因为其他地方政府不能提供这种特殊的服务。特区的政治功能往往不强，只为提供某种专项服务而活动。

自然，对于特区，也有争论。有人认为它的设立使那些从事专门设备生产的厂商渔翁得利，因为特区均是为专门的目标而设立的。另外，特区虽然不是为政治目的而设立的，但它们也不能游离于政治之外。利益集团、政客照样在特区活动，影响特区管理。

无论如何，特区是一种较为灵活的管理形式，哪里有特殊需要，设立特区加以解决是一种行之有效的管理方法。在州政府和其他地方政府不能满足需要时，设立以特殊需要为目的的纯管理性的特区组织，是一种合理的选择。对地广人多，文化差别大，需要繁杂的社会，尤其适合。

在社会的管理体制和形式上，宜活不宜死。体制太死，往往限制社会生动活泼的发展。当然，事物不能走极端，如果太活，社会管理活动又会失去章法，没有一体化的结构。在两个极端之间找到合适的方位，是一个社会管理优化的先决条件。

最后，还存在村政府（Villages）。村的概念在这里相当于镇而非乡，有城市的含义而非农村的含义。从法律上说，村与市有相等地位。村的地位由州法律规定。有的村只是邮局店周围的一些人家“鸡犬之声相闻”；有的比铰大。这里的人们需要修路、路灯、供水等服务，组成市又太小，可以称为村。各州都有法律，人们可以通过一定的程序申请组建村。村政府一般较为简单，类似于弱市长体制。立法机构为一小的委员会，有三至九人组成。主席或其他头衔的人主持委员会。另选举一些其他官员，少而精。村政府可以与乡政府分开，向县政府派出自己的代表，也可以隶属于乡政府，各有不同。

美国政治在草根政治这一层，放得很开，主要职能在于为辖内的人们提供服务和便利，其他职能相对不那么明显。官员依靠人们交纳的税行政，他们由选举产生。草根政治的组织简朴，便于监督。在政治生活中，老百姓对于全国政治或者州政治，无话可言。但对草根政治却有实际发言权，因为这些活动就发生在他们身边，他们眼前，与他們的日常生活交织在一起。实际上，在这一层更多是社会性的和福利性的。草根福利，草根非政治，对老百姓来说，足矣。

6.透明议事

政治过程中有一个有趣的现象，许多决策过程是公开的。联邦的参议院和众议院开会和辩论过程是公开的，电视现场转播，闲人可入，坐在指定席位上旁听。所有议员投票的结果也是公开的，电子显示牌将自动显示每个人的投票立场，一目了然。州政府的开会和辩论情况与联邦议会一样。我再马里兰州的议会会场观察过，有旁听席和电子显示牌。地方政府一级，公开办公也是惯例。开门办公一般是在议事性机构里。县一级政府，由于设置有所不同，不敢说全美一样。我参加了一次爱荷华州约翰逊县的县委员会召开的开门议事会议。

会场设在县行政大楼里。县行政大楼是一幢四层高的楼，大小相当于一个电影院。与中国县政府的规模相比是小巫见大巫。县政府里两个最大的办事机构，一是选民登记处，二是驾驶执照申请处。会场大概有50-60平方米那么大，前排摆着固定的桌子，有五个固定的位置，给五个选举产生的委员坐。每个人前面有一块牌子，写着名字。右边坐着检察官和审计。涉及财政和法律问题时他们参与意见。左边坐着书记员，有一录音设备。在主席台对面，放一个小桌子和椅子，供有关人员发表意见。在这个桌子后面，有二十多张椅子，公众可以坐在这里观察他们的决策，聆听他们的讨论。一般的人也无此兴趣，主要是与当日会议决策有关的人士愿意出席会议。出席观察的人可以看，而且可以发言和发表评论，只要事先征得主席的同意。

这天的议事日程很多。9点钟开始。地方报纸的记者也到场。非正式议程的讨论项目有好几项。一是重新装修县的一个机构的办公室。会议讨论得很细，如地毯、窗帘、空调，以及州政府给多少钱，县政府给多少钱。提出要求的这个机构发言人陈述理由，县委员们提出问题，很细致，很认真。连建筑师都被请到现场。最后决定由建筑师先出草案，然后由县委员会议再议。

其二是讨论修建公路的问题，开辟和连接两条公路，以便给这个地区提供更多的方便。每个项目的提出人都得陈述理由、回答问题、出示材料。他们带来了书面材料以及设计图纸。开会时还要围拢来讨论图纸，然后做出决定。

非正式议程是准备和讨论问题，不需投票。县的这种决策机钩，相当于立法机构，要以投票做最后决定，投票也是公开的。

10点正式议程开始，主席用一个小木棰子敲了一下。第一项是审议出售财产的问题。共三件，两件很快通过。第三件争论激烈。大致情况如此：根据法律规定，每个拥有地产和房产的人都必须付财产税，如果不付税，政府有权没收财产、并出售。出售得来的钱抵财产税。这是一条非常厉害的法律，人们不能不交纳财产税。当日审议的问题就是在这个范围内。有一个人建造一所房子，造到一半大概没有资金造不下去了。但他得为这所房子付财产税，他也付不出。政府没收了他的这所房子，公开出售。他的一位老朋友准备出二千美元买下这所房子，然后还给他，以解决这个问题。另外一对青年夫妇住在这所未建成的房子的旁边，认为这所房子太不安全，小孩子到那里去玩，容易出危险，想买下这所房子并拆毁它。他们答应出一千美元。争论就在这几个人中间进行。

房产所有者发言解释他的情况，他的朋友为朋友的立场辩护；青年妇女则为自己的立场辩护。各自还有一二个邻居为其讲话。经过较长时间的辩论，委员初表决。由审计员依次叫每个委员们的名字，同意的说“yes”，不同意的说“no”。表决结果由审计员记录在案。投票结果，青年夫妇胜。县委员会议宁要一千美元不要两千美元，可能是觉得房产所有者十一年不付财产税，不能让他拥有这份财产。如果选择两千元，结果是房产拥有人拥有房子，又不出十一年中欠下的房产税。

第二项审议“人类服务”机构的计划，他们要求扩大办公场所和建立一个少年基地。县人类服务机构的负责人陈述理由，提交草案和图纸。表决结果：通过。

第三项讨论给州经济发展部的一封信，涉及为县争取更大利益的问题，没有什么争论，迅速通过。

然后再议县审计的几个事项，发放售酒的执照。在美国，销售酒要有执照，没有执照售酒是违法行为。我在一家朝鲜饭店吃饭时，他们就没有啤酒，因为没有执照。对于发放的执照，没有异议。然后议论检察官提出的1988年学校选举的议案，他早有准备好的文件，通过。

其中还讨论一个人的申请。他计划将11英亩的农田改造成居住区，准备造新房。没有异议，通过。在美国，拥有土地的人并不能随心所欲地处置这些土地，须受政府有关法律的管制，有关土地的计划需得到政府的认可，否则不可破土动工。

然后迅速讨论了几项议程，均通过。

最后一项讨论时间较长的是关于冬天扫雪的问题。美国汽车甚多，冬天公路扫雪是一个大问题。要购买设备，制定预算，招募人员。如果花了很多的钱，没有下多大的雪，钱的效益就没有发挥出来。如果省钱，结果大雪纷飞，无法应付，选民们又要提意见，因而扫雪问题成为政府冬季的一项重要议程。

议程完毕后，几位县委员和检察官以及审计员相互交流意见。各自有什么问题可以提出来备案。

最后，主席问听众有什么意见。此时只剩下两名听众，其他二十几人在自己的事项讨论完毕后都相继离开了。有一个人说有意见。他问县委员在赞同“人类服务”机构的计划时（即建造一个新的办公楼），有没有考虑到去租或买一座现成的建筑，为什么一定要去建新的，这样开支大得多。此人是一位与此计划无关的人，只是关心这件事。有一位县委员负责调查过此事，作了回答。会谈结束，主席拿木棰子敲了一下。

这整个过程，完全公开，任何人都可以旁听，发表意见。县委员均由选举产生。会议结束后，有一位县委员告诉我，在县委员会议上，任何事情都必须公开投票。没有公开投票，他们不能作出决定。

政治的运转，很大一部分在地方政治。地方政治的正常运转，是整个制度运转的基础每个普通公民对政治系统的看法往往首先来自于离他最近的政治机构的运转。县政的议事过程，使人觉得透明度很高。自然，他们也有自己的办法来通过他们想通过或不想让听众知道的事项。表决必须是公开的，但他们可以讲非常专门的语言，以非常快的速度进行表决。人们称为“Railroad”（铁路），意即“开快车”，人们还没有反应过来，就已经通过了。

县议事会的主要职责实际上是讨论预算如何使用，很多事项牵涉到钱，没有太多纯政治性的事务，也没有直接管理经济的事务。地方政治有非政治化的倾向，多半是福利、修路、税收、房产等方面的问题。约翰逊县1987年的全部收入为二千一百万美元，其中财产税占二分之一左右，政府间转让税收为二百多万美元。县议事会主要是决定这些钱如何用。

当然，县级也有政党之争，政党的基础在县。不过，县本身的活动十分具体，一般均涉及县计民生。

对于地方政府来说，在任何社会中，应当贯彻两个目标：一是地方政府有效满足当地居民的直接需要；二是地方政府议事过程高度公开。地方政府乃中央政府之足，无足，中央政府寸步难行；地方政府又为中央政府之手，无手，中央政府难以成事。中央政府应当采取最有效的措施和政策，来促进地方政府达到这两个目标。有了行之有效的地方政府，中央政府便如虎添翼，如鱼得水。

7.选择仕官

美国实行常任文官制度，事务官一律要经过公开的考试录取。据说，这套制度从中国古代的科举制度发展而来，由英国人最先采纳这一体制。但中国古代的八股考试和科举与现代文官制度大相径庭。

美国大约在十九世纪末开始推行文官制度。在这之前，实行政党分赃制，或曰政党分肥制，即哪一个政党的候选人当选总统之后，其同党便可鸡犬升天，有功者都弹冠相庆。这套制度有不少弊病，造成官场中的贪污腐化、结党营私，效率低下。有一则故事就说，那个时代，有一位想到华盛顿当官的人，没有如愿以偿，结果一枪打死了当时的总统。此事被认为是美国实行文官制度的一块重要里程碑。其实际问题不在一个人的不满，而在于一套制度能否适应社会发展的需要，文官制度的基本特点在于政务官和事务官分开。事务官不由选举产生，政务官由选举产生，与政党共进退。事务官由公开的考试选拔，有竞争、在政治上保持中立。其实，很多人并不是官，而是普通职员。任何人要进入公共部门工作，或是通过选举，或是通过考试，以此保证合格的人员进入公共部门，堵塞营私舞弊之路。同时也为了平衡各派政治力量，

这套制度具体如何运转呢？我在爱荷华市的市政府做了调查。爱荷华市是实行经理制的城市。市最高权力机关力市议会（City Gohcil），有七名成员，其中一位为市长，实际上是名誉性的职位。市长叫约翰·麦克唐纳（John McDonald），就在学校对面的街上开眼镜店，常坐在里面为顾客修眼镜。他只在市议会开会或办公时才去市政府。

负责日常事务的是市经理。市经理下面有财政部门、房管部门、公共场所管理部门、消防部门、合作部门、计划部门、公共工程部门、交通部门、人事部门、警察局。另外，图书馆馆长、市Clerk、市司法首长等不归市起理管。市经理雇有近500名常任职员，包括消防队、警察、图书馆职员在内。凡在公共部门工作的人都包括在内。另外，市政府还需要临时工作人员，每年大约在三、四百人左右，如冬天扫雪、夏天修整道路、修整草坪等。无论是官员还是职员、工人，凡在公共部门工作，都被列入文官名册。那么，这些人从哪里招募？怎么招募？

市政府人事部门的一位助理告诉我，所有的职位必须公开，向全社会任何人开放。对于妇女，少数民族和残疾人，政府不但不可以歧视，而且要采取比对待一般人更有效的措施，称为“肯定性行为”（Affirmative Action）。任何愿意承担这些公共职位的人都可以申请。

市政府如何使公众知道需要招募人员呢？市政府要通过各种手殷，如在当地的报纸上发通告，通过专门的工作简报、登广告，在市政府办公楼布告栏里张贴广告，利用市的有线电视等。我往市政府人事部门的门口看到一些这样的通告，名称叫“爱荷华市市政府备忘录”。内容有:招募负责招呼学生穿越马路的人员，招募预备人员（顶替可能生病的职员）、招募计划人员、还有水利、滑雪、科学、学前艺术等方面的教员，图书馆助理和警察局长。招募通告和广告启事发送的范围，视该职位的高低而定；普通职位在市内发，重要一点的发至各州，更重要的，如市经理、警察局长，则将发至全国。

通告上要写明想招募人员来担任的官职的工作性质、工作职责、工作内容、工作时间、工作要求、工作报酬、开始工作时间、申请时间。我们来看一下两份具体通告：

社区发展基金计划助理：协助管理社区发展基金计划，克服困难，准备基金申请、写报告、起草文件，负责调查研究，包括程序设计、数据收集、结果分析等。要求申请人员得到政治学、社区研究、是去研究或与这些领域密切相关的硕士学位，在计划管理和发展、或城市住房和共同体发展部门工作三年以上。公共行政的硕士学位可以代替一年实际工作经验。要求具备出色的口才和书写能力，行政能力，能与公民有效沟通，懂得联邦、州和地方法律。申请者要具有爱荷华市的驾驶执照。

警察局长每年负责三百万美元的预算，管理53个人。爱荷华市有5万人，还有其他小城镇。候选人要求：具有在警务方面的各类能力，如预算、制定计划、长期规划、警务领导实践、尊重不同的看法和意见；懂得如何达到目标，预计问题；可以成为一位领导者，能协调全体成员；可以向市经理、市议会提出建议；有应付公众的能力；可以与受过高等教育的公众打交道；能与其他政府机构和谐相处；能与大学积极配合等，待遇：市政府提供100%的医疗保险、牙医保险、生命保险，每月一天假期，每月一天病假，工龄工资5年后每年200美金，工资在39,936至57,429之间，配备一辆汽车，可能的选择程序：申请终止日期1989年1月31日，申请人要准备其他有关材料，最后的候选入由市政府出钱前来面试，查检有关材料，面试包括一组警务专家和其它有关方面人士的评价，还包括由爱荷华大学负责的一次考试。初选之后，还要对选中的人再作面试。

广而告之之后，应试者会将材料寄来，人事部门将所有的申请集中在一起。待到规定时间，进行考试。考试有面试、笔试和实践考试等种类。面试主要是由一组人对应试者进行评价、当场提问题，面试者回答问题，然后进行选择。笔试较为复杂，要针对每一个职位设计考卷。这种考试如果笼而统之，结果会是无效。所以考试均针对专门的职位设计。考试包括知识、能力、应变等方面。不同的职位还有特殊要求，如警察局长，可能需要做神经和体力方面的检查，以保证精神状况正常和体力能够胜任这个职位。如果是一些具体工作的职粒，如打字员、电脑操纵、铲雪车驾驶员之类，只要求应试者当场操作，以作评定。通过这样的过程选择最佳者。进程选择最佳者。

我看了一份考消防队负责人的考卷，记得有下述这样一些问题：

怎样理解政策发展？政策制定意味着什么？

能否制定长远规划？你怎样理解长远规划？

如果在你领导的部门出现财政赤字，你将怎么办？

你能否训练消防队员？如何训练？

你认为最困难的问题是什么？你将如何处理？

你怎样看待妇女和少数民族工作中的作用？

如此等等，大约有30个问题。每个应试人均得考试，当然是对担负一定责任的人而言的。然后评价这些考试结果，择优录用。

为了防范营私舞弊，所有的职位必须公开，不能由哪个人指定，市长和市经理也没有这种权利。市政府与工会有协议，即在向社会公开招收人员之前，须先向已被雇用的人公开招募，如果没有合适人选，再向社会公开招募。但这个过程也必须是公开的。任何部门领导，包括市经理、市长都无权直接任命。如果众多应试者觉得最后的选择不公平，可以采取两种方法有所动作，一是去法院，法院将审理这类案件；二是投诉联邦机构——公平机会委员会。同时工会也起一定作用。通过这样的机制保证选人过程公正。

由于公共部门依靠纳税人的钱而存在，所以他们得受纳税人的监督，同时纳税人也应有平等的地位来竞争公职。在对应试人进行选择时，规定不得检察婚姻状況、子女状况、宗教信仰、种族归类以及个人历史。只能检查与申请有关职位相关的东西。不得因上述原因而排斥任何人竞争公职。

自然，理论上说是这样，在实际运转过程中，总有不正之风。做官样文章的为数不少。任何制度和法规都会面临这类挑战，文官制度更是如此。

这里不必详细分析这套规定究竟在多大的百分比上实现了。从理论上说，这套体制有其利处：

它保证了行政体制的相对稳定。文官成为技术工种，与政党竞争没有关系，政党换班不影响他们，他们可以一以贯之地管理社会各个环节；

它保证了政党竞争可以顺利进行。行政体制的运转，是冰山在水下的部分，政党竞争只是冰山露出水面的部分。如果政党竞争引起社会紊乱，便不能有效展开文官制度这套机器，是美国政治体制的基石；

它保证了社会管理过程的技术化，现代社会的管理需要越来越精、越来越专门的技术人员，他们的能力不能低于工厂中的工程师和技术员，大量的问题都是工程技术问题，如果全体官员都卷入政治旋涡，便不可能组成稳定有效的技术干部队伍；

它保证了各个职位得到较有能力的人。不一定是最有能力的人，最有能力的人不一定愿意担任公职，因为报酬低于企业。但由于有竞争、考试和选择，选择的人员一般可以胜任。

一个社会管理或治理的成功，在于这个社会怎样有效地使极大一部分人员技术化，专业化，使他们能长期稳定地研究和发展自己所管理的部门。同时，开放这些职位，让社会上有意者前来竞争，这样才能择优汰劣。开放的幅度越大，收罗的面就越大。象雷达一样，三百六十度扫描总比一百八十度扫描能发现更多时目标。要做到有关公职的充分开放，关键在于这些职位技术化的程度。这两者是相辅相成、密切相关的，美国政治的两重性在于，一方面是广泛收罗人才进入文官制度，另一方面又将他们置入政治势力的统治之下，这就有效保障了统治阶级的统治。

8.国会人联络处：

美国的政治金字塔，自上至下，庞大而复杂。我们看到，这座金字塔，结构并不那么紧凑，但运转得平稳。而且各级之间并无特别大的冲突，整个体制得以维持。其实，在这座金字塔中，有条条线索把各个部分联结起来。我们可以看看国会如何与选民联结起来。

国会议员按选区产生，每个选区一名。爱荷华州第三选区现任的国会众议员（Congressman，直译为“国会人”）叫内格尔。国会议员的职责是联络选民，倾听本选区选民的意见，以各种方式帮助本选区解决各种实际困难，包括通过立法手段。

国会议员的主要职责并不在于全国性事务。当然，如果国会表决此类法案，他们也得有态度。他们的主要注意力在自己的选区。本选区的选民对他是否满意，是他能否当选或再次当选的前提。选举制度的功能在这方面是货真价实的。尽管人们只能在有限的人中进行选择，但无论是谁，要想进入国会大厦，必须有多数选票。这种机制迫使国会议员多多考虑本选区。

国会人在华盛顿特区有办公室，一般有10名以下的办公室职员帮助处理各项事务。每个职员有分工，有的管外交，全国性政治，有的管各种福利事项，有的管经济领域的事务，农业、工业之类。不过，华盛顿的办公室离本选区太远，无法联络本选区选民。所以国会人在本选区要设联络处（Liaison Office），设几个联络处视选区大小而定。爱荷华州第三选区幅度较大，内格尔设了四个联络处。联络处的规模视所管的幅度大小而定。爱荷华市有一个联络处，主管约翰逊县。由于爱荷华大学地位重要，所以内格尔专在此县设一联络处。

何谓联络处？我去了爱荷华市的这个联络处。联络处设在一家银行的楼上，地处市中心。有两、三间办公室，地方很宽敞。联络处共有两名工作人员。整个第三选区的所有联络处的工作人员总共在十名左右。加上华盛顿的工作人员，一名国会人均有二十名左右的工作人员。联络处以国会人的名义活动，他们发出的大部分信件都署国会人的名字，尽管他们可能是自己做的决定。

联络处主要干什么？实际上是一个帮选民解决问题的机构。选民如有什么抱怨、困难、问题均可以找联络处。联络处虽然不是行政机构，但它们可以协调行政机构，以国会人的名义影响不同机构做出决定。联络处的主要活动包括社会保险方面的事务，退伍军人的待遇、丧失能力的儿童的抚养问题、移民问题、农业发展问题。它们的任务就是帮助选民排忧解难。一方面这是一种社会工作，另一方面也是国会人争取民心。接受访谈的工作人员告诉我，她怎样通过各种方法从联邦基金、州政府和其他基金中争取到钱来资助儿童，有怎样帮助想留下的外国人解决移民问题，说她正在处理一位波兰团结工会成员移民的事务。联络处利用国会人的声望，协调和游说，往往能解决不少问题。从功能上说，有点象，中国的“上访处”。

国会人联络处，均由国会付工资，财政预算均在国会，因此，对行政机构有一定的独立性。领导联络处的是国会人。国会人每周往返于华盛顿和本选区之间，很多时间在本选区活动。如果一位国会人落选，他的联络处就会撤销，里面的工作人员需另谋新职。新当选的国会议员重新组建联络处，自然会起用在选举中出过大力的人。

在政治和社会生活中，国会人的联络处最一个十分重要的网络，它们将所有的选民联结在一块，国会人的功能并不仅仅是每年去华盛顿讨论一次国家大事，而是每天要处理各家小事。这套机制，从化解和缓和社会矛盾来说，有一定的功效。它们不是行政机构，在人们与行政机构打不通交道时，还可以找立法机构的联络处，联络处负责与行政机构打交道。自然，联络处的工作也是在法律范围内，不能逾越法律，除非国会人通过自己的努力制定了新的法律。

更为值得注意的是，国会人联络处的网络，实际上构成一个完整的信息系统，一个国家的立法机关如何立法？这是实际政治中至关重要的一个问题。立法机关只有得到充分的信息后才能制定出适应性较大的法律，同时能正确判断各项事务的轻重缓急，制定法律。如果没有一个完整的信息系统，每个国会人和国会如何能做出准确的判断？国会人联络处制度，加以现代化的通讯和交通手段，使这个信息网络有效地运转起来。此为政治和社会组织中的一个重要方面。

国会人依靠这套体制，同时也受它的制约。因为这套机制既在为国会人服务，也在检验国会人的活动。国会人是否胜任？是否尽了职责？是否有成绩？这套机制会告诉选民。有许多东西开始时是人们为了一个目标建立起来的，后来往往成为达到另一目标的工具。联络处既可收集民意，也受民意制约。

《美国反对美国》政治金字塔