宠物主要指猫和犬,国际通称为伴侣动物。猫和犬经过漫长的进化演变,已经脱离了自然界的生物链,而是融入了人们的生活和工作。一直以来,不文明养犬、狗咬人和狂犬病问题深深困扰着国人。而且,遗弃虐待猫犬、无序繁殖,尤其是偷盗、毒杀、诱捕家养或流浪犬猫进行的非法猫狗肉交易日益猖獗,严重影响了中国的国际形象。政府的捕杀行为亦然。例如,从1993年北京申办奥运会到杭州即将举办的亚运会,都因为打狗而受到国际社会的质疑。我国宠物问题已经超越了生活环境的范围,是我国特定历史阶段形成的社会治理问题。

宠物立法的必要性

第一,宠物问题涉及全体国民,影响了社会安全和稳定。例如,狗咬人事件、养犬群体和不养犬群体的对峙以及偷盗毒杀形成的猫狗肉产业链引发的治安问题和安全隐患等。因此,宠物的特殊性要求得到更多的法律规范。动物立法的世界史已有两百余年,其中包括基于宠物的特殊性而制定的规则。一般国家对猫狗的饲养有严格的要求,目的在于防止咬人和扰民。例如,1951年英国制定了《宠物法案》;2002年日本出台了《关于家庭动物饲养和保管基准》。同时,宠物是分享我们的家园和生命的动物,比其他动物得到更多的法律保护,禁止遗弃和虐待,甚至禁止食用。我国港、澳、台地区,越南、泰国、马来西亚等周边国家均出台了有关禁止食用猫狗肉的法令。日本人不吃狗肉,韩国法院也判决以食用为目的屠宰犬类违法。再如,美国国会2018年通过了一项禁食猫狗肉的法令,俄罗斯总统普京2018年签署了“负责任对待动物”法令,禁止杀害街头的流浪猫和流浪狗。

第二,缺失宠物立法危及学校的育人使命。所有学校都存在流浪猫和流浪狗。迄今,绝大多数学校没有科学管理校园流浪动物,兼顾校园安全和人文教育,惯性采取驱赶、捕杀甚至虐杀的措施。各类学校尤其是高校里的虐待猫狗很可能会伤害学子们的感情,侵蚀他们的公益心和人性。

第三,宠物立法是完善我国动物立法体系和反暴力法律体系的需要。我国动物立法体系由分类立法组成,缺少一部统领性的动物保护基本法。在分类立法中,野生动物、经济(农场)动物、实验动物、娱乐动物或多或少都有国家立法,唯独宠物只有地方层面的限制法或管理法。为此,应当尽快制定宠物法,完善我国的动物立法体系,并为地方立法提供统一原则和基本规范。同样,虐待的本质是暴力,反虐待动物法是反暴力法律体系的构成部分。

法治精神与现实需要的双重推动

第一,符合宪法精神,是社会治理法治化的应然构成。《宪法》第二十四条要求加强社会主义精神文明的建设。衡量一个社会的文明,很大程度上在于对待生命的态度。当我们无法实现对所有动物进行人道主义对待的时候,起码先文明对待身边的猫狗。特别是,党的十八大以来,党中央提出了社会治理法治化新思想和新论断,十九大报告为推动社会治理法治化作了系列部署。宠物问题激化社会矛盾,造成社会分裂,危害公共安全,国内外舆论越来越强烈,但目前仍然游离在社会治理法治化的轨道之外。

第二,立法保护宠物对经济和社会有百利而无一害。我们国家是农业大国,相关部门担心反虐待所有动物会影响到农业经济。如果这样的担心有依据,那么宠物保护有百利而无一害,既不实质影响农业经济,又能繁荣宠物经济,而且彰显社会治理成效,缓和社会矛盾。

第三,宠物保护和管理的基本共识已经达成。制定《宠物保护和管理法》的时机已经成熟。调查问卷、社区座谈、网络舆论和日常观察均显示,国民对宠物在管理和保护方面都已经达成基本共识。管理方面,都要求严惩不文明养犬行为、减少流浪动物数量、消灭狂犬病、规范宠物经营行为、禁止非法猫狗肉交易等。保护方面,都认同禁止遗弃、虐待猫狗等。越来越多的媒体在为动物保护发声。此外,宠物需要保护的官方理念也基本确立,在2018年两会期间,全国人大法工委确认对宠物的法律调整不够,并且认为任何遗弃、虐待动物的行为都应当为社会所不齿。2018年10月农业农村部在《关于政协十三届全国委员会第一次会议第4499号(农业水利类356号)提案的答复》中表示,将积极配合相关部门加强动物保护法律政策宣传,共同营造爱护动物、保护动物的社会氛围。

第四,地方立法提供了宝贵的经验和教训。港澳台地区的宠物立法堪称表率,大陆各级地方犬类立法中“保护”色彩日益浓厚,比如苏州规定任何人不得遗弃和虐待;上海要求各级人民政府和相关部门开展“人与动物和谐相处”的宣传教育;拉萨规定在捕捉和运输流浪犬过程中,对流浪犬应当给予人道主义关怀。杭州、北京、深圳等地的流浪猫政府公益项目也为猫的立法保护打下了良好的基础。然而,地方立法理念仍然囿于“管理”和“限制”,聚焦文明养犬。因为缺失“保护”理念,没有一个地方能有效地解决不文明养犬和流浪动物问题,反而愈演愈烈。试图仅以“管理”促文明养犬,以“打狗”预防狂犬病,必然适得其反,故而才会出现大规模纵犬咬人、投毒杀狗行为受到各界热捧、人用狂犬病疫苗滥用、巨大的非法猫狗肉产业链危及公共安全之类的荒诞现象。

“管理”和“保护”并重

第一, 吸取各地犬类立法的经验和教训,在管理中保护,在保护中管理。立法宗旨为:推动社会主义精神文明建设,人道对待宠物动物,维护善良风俗、公共安全和市容环境。第二,严惩不文明养犬行为,放松对准养犬类品种的限制。要求宠物主人负责任对待猫犬,不文明养犬情节严重者入刑。养犬许可证制度和强制免疫制度全国实行;养猫许可因地而异,鼓励植入电子芯片。目前只准养小型观赏犬的地方规定已经远远落后于社会发展,不文明养犬和随意遗弃现象主要是由于不能办证或办证费用太高而导致。应当禁养国际公认的烈性犬,为大型犬解禁,特别是作为国犬的中华田园犬,应当纳入准养目录。第三,禁止所有人虐待猫狗,禁止非法猫狗肉交易。对于虐待和遗弃行为,根据情节轻重设置经济责任、行政责任和刑事责任等责任形式。禁止非法猫狗肉交易,旨在留存国人的恻隐之心,保护动物所有人的财产安全,维护动物防疫法和食品安全法的尊严。第四,从源头上控制流浪动物的产生,建立救助体系。源头控制依赖于严禁遗弃、严禁私自繁殖和买卖。对于既有流浪动物,政府与民间合作共治,鼓励公益组织参与,补助民间救助行为,要求村委会、居委会、街道和高校等社区或组织履行配合救助和管理流浪动物的义务。

卫生部在2009年发布的《中国狂犬病防治现状》中已经认识到,通过灭犬等措施只能使狂犬病疫情得到暂时的一定程度的控制,我国缺乏狂犬病防治长效机制。这要求我们借鉴国际先进经验,世界上很多国家和地区都已经消灭了狂犬病。世界卫生组织提出在2020年前实现全球基本消灭狂犬病的目标(目前实现这个目标的时间又推迟到2030年)。拉美国家在2010年已宣布基本实现目标。我们一方面要严格执行强制免疫制度,另一方面对流浪犬不再直接捕杀,而是通过收容制度和绝育、防疫、领养、放归(TNR)计划进行有效防治。

(作者系浙江理工大学法学院教授)

钱叶芳：社会治理视野下的宠物立法